Tradicionalmente, en Derecho Administrativo se ha usado la palabra “administrado” para referirse a quienes entablan relaciones jurídicas con la Administración. Este término induce a la confusión, sin embargo, pues presupone que, en las relaciones entre la Administración y las personas, aquella se presenta siempre como un sujeto poderoso y activo, dotado de un arsenal de potestades con las que incide en la esfera jurídica del particular, frente a unas personas privadas consideradas como simples sujetos pasivos de las potestades administrativas. Pero la realidad es que las personas, en sus relaciones con la Administración, son frecuentemente titulares de situaciones jurídicas activas o de poder frente a la Administración, en la medida en que ostentan potestades, derechos y situaciones constitucionalmente garantizadas de libertad, inmunes a la acción administrativa. Incluso allí donde nos encontramos con relaciones jurídicas surgidas del ejercicio de las potestades administrativas más directas, enérgicas e intensas, como es el caso del ejercicio de la potestad sancionadora o de la potestad expropiatoria, el sujeto privado goza de posiciones activas de poder, como lo evidencia el derecho a un debido proceso de quien es sujeto a un procedimiento sancionador o el derecho del expropiado a obtener una justa y previa indemnización.

Dada la connotación autoritaria de este término, reminiscente de la época en que los miembros de la comunidad política eran considerados súbditos que debían soportar el poder externo y superior del monarca o ser simples beneficiarios de sus actuaciones paternalistas o graciables, buscando enfatizar el carácter de sujeto de derecho del llamado administrado, algunos han preferido hablar de “ciudadano”.

Pero esto tiene sus inconvenientes. El principal de ellos es que ciudadanos, conforme la Constitución, son los nacionales dominicanos mayores de edad (artículo 21), lo que excluiría de entablar relaciones con la Administración a los extranjeros, cuando nuestro ordenamiento jurídico reconoce que “extranjeros y extranjeras tienen en la República Dominicana los mismos derechos y deberes que los nacionales”, salvo que no pueden participar en actividades políticas en el territorio nacional y deben registrarse en el Libro de Extranjería (artículo 25 de la Constitución). El término ciudadano deja fuera del ámbito de las relaciones jurídico-administrativas, además, a los menores de edad, quienes tienen capacidad de obrar frente a la Administración para el ejercicio y defensa de sus derechos, en la medida en que las leyes se lo permiten sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad (por ejemplo, los derechos educativos).

Por eso ha sido sabia la decisión del legislador de: (i) reconocer en la Ley No. 107-13 sobre los Derechos y Deberes de las Personas en sus Relaciones con la Administración Pública y los Actos y Procedimientos Administrativos que las personas están “dotadas de dignidad humana, siendo en consecuencia los legítimos dueños y señores del interés general, por lo que dejan de ser sujetos inertes, meros destinatarios de actos y disposiciones administrativas, así como de bienes y servicios públicos” (Considerando Cuarto); (ii) establecer que la misma “tiene por objeto regular los derechos y deberes de las personas en sus relaciones con la Administración Pública” (artículo 1); (iv) disponer que “en la medida que resulte compatible, el concepto personas contenido en esta ley comprende tanto a las personas físicas como a las personas jurídicas” (artículo 2, párrafo IV); y (v) establecer que “tendrán capacidad de obrar en el procedimiento administrativo los órganos y entidades administrativas, las personas jurídicas y las personas físicas mayores de edad” y que “los menores tendrán capacidad cuando el ordenamiento jurídico lo permita” (artículo 16).

Aquí el legislador ha matado varios pájaros de un mismo tiro. Primero, se ha negado a usar el tradicional término de “administrados” pues, con justa y sobrada razón, considera que quienes entablan relaciones con la Administración han dejado ya “de ser sujetos inertes, meros destinatarios de actos y disposiciones administrativas, así como de bienes y servicios públicos”, pero tampoco ha acudido al término restrictivo de “ciudadano” sino que ha optado por hablar sencillamente de “personas”. Segundo, estando consciente de que no solo las personas físicas son la contraparte subjetiva de las relaciones administrativas, el legislador ha dispuesto que “en la medida que resulte compatible, el concepto personas contenido en esta ley comprende tanto a las personas físicas como a las personas jurídicas” (artículo 2, párrafo IV).

Tercero, como las relaciones de Derecho Administrativo no se producen necesariamente entre una Administración y una persona privada, pues son cada día más frecuentes las relaciones entre personas públicas (como acontece, por ejemplo, cuando un Ayuntamiento liquida un arbitrio a un ente público) y entre personas privadas (como ocurre cuando una empresa retiene al trabajador el importe de la cuota del Impuesto sobre la Renta de las personas físicas), el legislador no distingue entre las personas a la hora de normar “los derechos y deberes de las personas en sus relaciones con la Administración Pública, los principios que sirven de sustento a esas relaciones y las normas de procedimiento administrativo que rigen a la actividad administrativa” (artículo 1). Y, finalmente, la ley ha adoptado un término para designar a la contraparte de la Administración en la relación jurídico-administrativa que, como el de persona, da cuenta del dato normativo de que, salvo las limitadas restricciones a los derechos de los extranjeros y a las personas en que concurren ciertas condiciones (por ejemplo, la exigencia de un determinado número de años para obtener ciertas prestaciones sociales) y el hecho de que ciertos derechos (como ocurre con el derecho a la vida) son exclusivos de las personas físicas, el ordenamiento jurídico consagra la mayoría de los derechos fundamentales a favor de cualquier persona, sin importar su nacionalidad, si es residente legal o no, o si es persona jurídica o física.