El misterio del Ministerio Público

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Una de las principales exigencias del positivo y necesario movimiento de indignados contra la corrupción y la impunidad ha sido la creación de una Comisión de Fiscales Independientes, acompañada de especialistas extranjeros de la Organización de las Naciones Unidas en el marco de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción (CNUCC), la cual tendría supuestamente rango constitucional tras ser ratificada por el Estado dominicano. Aunque posteriormente se señaló que, en realidad, lo que se busca es la designación de acusadores adjuntos, conforme el artículo 373 del Código Procesal Penal, lo cierto es que: (I) estos acusadores adjuntos no son “fiscales independientes”, ya que gozan de “iguales facultades y obligaciones del funcionario al cual acompañan”, por lo que es obvio que no pueden reivindicar un estatuto especial de independencia; (II) ni el Presidente ni el Procurador General de la República pueden designar fiscales independientes, los cuales no están contemplados en nuestro ordenamiento jurídico, para lo cual se requeriría una reforma constitucional; y (III) no es verdad que la CNUCC tenga rango constitucional, ya que no se trata de un instrumento internacional que versa sobre derechos humanos a la luz del artículo 74.3 de la Constitución.
De todos modos, conviene cuestionarnos acerca del estatuto del Ministerio Público como órgano constitucional. Esto no es cosa traída a colación ahora, a consecuencia del affaire Odebrecht, sino algo sobre lo que vengo reflexionando a raíz de: (I) la elaboración de mi tesis de grado sobre el debido proceso en la Licenciatura de Derecho en la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra en Santiago de los Caballeros (1987); (II) mi desempeño como director ejecutivo de la Fundación Institucionalidad y Justicia, donde coordiné el grupo de juristas que preparó el anteproyecto del hoy vigente Código Procesal Penal (1996-2000); (III) el volumen II de mi manual de Derecho Constitucional (2005) donde abordo el estatuto constitucional del Ministerio Público; (IV) mi participación en la comisión de juristas que preparó el anteproyecto de la reforma constitucional de 2010 que modificó el estatuto del Ministerio Público; y (V) un artículo especializado, escrito conjuntamente con el Lic. Luis Antonio Sousa Duvergé, sobre “la posición constitucional del Ministerio Público conforme la Constitución de 2010” (Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 1, enero-junio 2011).
Ante todo, el Ministerio Público es un órgano “ornitorrinco”: (I) al ser parte del “sistema de justicia” (artículo 169 de la Constitución) pero no del Poder Judicial; y (II) al ser de naturaleza ejecutiva pues el Poder Ejecutivo es quien se encarga de nombrar al titular de dicha institución (Procurador General de la República) como a la mitad de sus adjuntos, lo que no impide su autonomía funcional, presupuestaria y administrativa, como manda la Constitución y la ley. Se trata más bien de un “órgano extra poder” sui generis que goza “de la necesaria y saludable incidencia del Poder Ejecutivo en el diseño de la política criminal y en el direccionamiento de su ejecución a través del liderazgo del Procurador General de la República, funcionario de la confianza política del Presidente que debe dirigir el Ministerio Público en virtud del artículo 172 de la Constitución” (Jorge Prats y Sousa, op. cit., pág. 15).
Pero atención: la función del Ministerio Público es esencialmente ejecutiva. Por eso, en Estados Unidos, de donde copiamos nuestro sistema presidencialista y el modelo acusatorio, el presidente designa directamente 94 fiscales de distrito que trabajan bajo subordinados al procurador general, al considerarse la persecución penal una función exclusiva del Poder Ejecutivo, derivada del poder genérico para cumplir y hacer cumplir las leyes. De ahí que esos fiscales pueden ser removidos por el presidente norteamericano sin tener que alegar causa alguna y en cualquier momento de su mandato. Como bien lo ha establecido SCOTUS, “los fiscales federales de distrito son designados por el presidente y sujetos a ser despedidos a su voluntad” (Morrison v. Olson, 487 US 654, 696, 1988).
Y es que “debe reconocerse que no resulta razonable que el Poder Ejecutivo pueda implementar con un margen considerable de discreción, y respetando las exigencias jurídicas impuestas por la Constitución y el poder legislativo, las políticas sanitarias, económica, social, educativa, etcétera. Y que, al mismo tiempo, carezca de toda posibilidad de intervenir en la implementación de la política penal de persecución”. Esta concepción “del acusador estatal como funcionario ejecutivo es producto de la consideración de las facultades investigativas, persecutorias o requerientes de los fiscales como funciones impropias para el Poder Judicial que, además afectan la imparcialidad del tribunal”. Esto no es malo: la naturaleza ejecutiva de la función de la persecución pública, unida al carácter contradictorio del procedimiento penal, tiene “el efecto beneficioso de distinguir y separar claramente las tareas persecutorias y requerientes del titular de la acción penal pública –el fiscal- de las tareas decisorias asignadas al tribunal. En este contexto, el juez se halla en inmejorables condiciones para actuar de modo imparcial, pues él nunca impulsa la persecución y se limita a decidir las controversias y vigilar el cumplimiento de las normas” (Alberto Bovino).

Debería ponderarse en una próxima reforma constitucional la posibilidad de establecer fiscales independientes para los casos de corrupción pública y privada. Pero seamos realistas. No podemos diseñar un Ministerio Público teniendo presente solo el número limitado de casos que envuelve corrupción o delitos cometidos por empresarios e ignorando la gran mayoría de casos cotidianos de infracciones penales cometidas por simples particulares. Podemos perfectamente consagrar en la Constitución un fiscal independiente para casos de corrupción pública y privada. Sin embargo, hay que dejar que el ejecutivo siga diseñando e implementando la política de lucha contra la criminalidad común, que es la que afecta cotidianamente al ciudadano de a pie.


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