Datos preliminares de los ingresos del Estado durante el año 2013 muestran que los ingresos fiscales presentaron un incremento respecto al 2012 de 15.7%, al alcanzar los RD$368,597 millones, sin incluir donaciones.

Los ingresos del año 2013 incluyen, según las cifras oficiales, unos 29 mil millones aportados por la Ley de modificación tributaria 253-12; también contienen RD$4,851 millones que aportó la amnistía fiscal y los pagos realizados por la minera Barrick Pueblo Viejo por concepto de Impuesto Mínimo Anual (IMA), Participación en las Utilidades Netas (PUN), Impuesto Sobre la Renta (ISR) y Rendimiento Neto de Fundición (RNF) que ascendieron a unos RD$12,412 millones.

Estos últimos conceptos (los de Barrick y la amnistía) no fueron incluidos en la estimación de ingresos; en este sentido vale decir que más de 17 mil millones de pesos recaudados no formaban parte de dicha estimación. Los RD$368,597 millones recaudados representan 3% menos de lo esperado, resultando un faltante de RD$11,550 millones. Como se ve, sin los ingresos no presupuestados, correspondientes a Barrick y la amnistía, la recaudación hubiera sido 7.6% menor que la esperada (RD$28,813 millones) de acuerdo con el presupuesto.

Este resultado es consistente con el comportamiento de los impuestos al consumo, incrementados por la ley 253-12, los cuales no alcanzaron la recaudación estimada. Es el caso del ITBIS total (interno y externo) y de los impuestos selectivos sobre alcoholes, tabaco e hidrocarburos, que en conjunto, cerraron diciembre con RD$13,483 millones menos de lo que se había programado.

Otro aspecto que debe considerarse al analizar el resultado de la Ley 253-12 es la posposición de la implementación del nuevo impuesto sobre el derecho de circulación de vehículos que generaría adicionalmente unos RD$1,800 millones, y tampoco se verifica ninguna aportación del impuesto anual de 12 mil pesos a establecimientos de venta al por menor de mercancías, incluyendo bares y restaurantes, con compras mensuales superiores a RD$50,000.00, que generaría, según cifras oficiales, unos RD$528.0 millones.

Los resultados alcanzados respecto a la estimación presupuestaria del 2013, definitivamente fueron influenciados muy positivamente por los impuestos pagados por la Minera Barrick, los cuales se suponían ingresos extraordinarios para ese año y no considerados en el presupuesto. Esta afirmación puede parecer irrelevante, pero tiene particular importancia en un país que pretende aumentar significativamente su presión tributaria según lo plantea la Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo (END) del país.

El hecho de que los ingresos provenientes de las concesiones por la explotación de los recursos naturales sean considerados en su totalidad como parte del flujo ordinario de ingresos fiscales, sin duda retrasará asimilar la buena práctica de administrar estos recursos de acuerdo a una “regla fiscal”, mediante la cual se creen fondos “anti cíclicos” para mantener los niveles de gasto social, atender emergencias económicas, imprevistos causados por ejemplo, por fenómenos naturales, pero fundamentalmente para invertir en proyectos de largo plazo o estratégicos como los del sector eléctrico. Estos recursos son agotables y volubles, por tanto deberían “consumirse” para el beneficio de más de una generación.

En ese sentido, sería ideal que en las discusiones del pacto fiscal que plantea la END, se considere la adopción de mecanismos de administración de una proporción de la contribución de las concesiones mineras de acuerdo a cierta regla fiscal que defina su uso para propósitos relacionados con inversiones de largo plazo o garantizar el equilibrio fiscal en condiciones específicas, etc. Chile es una referencia interesante para países que pretenden destinar parte de los recursos obtenidos por esta vía para propósitos de mediano y largo plazo o para afrontar contingencias e imprevistos.

Aunque hay que reconocer las dificultades reales que existen en el contexto actual para llevar esto a la práctica, debido a que ese recaudo adicional o extraordinario ha servido para sustentar el gasto presupuestado en lo inmediato, por la falta de recursos provenientes de las fuentes ordinarias de recaudación. Volviendo la mirada al 2013, veamos algunos indicadores básicos que permiten medir el impacto de los cambios tributarios introducidos por la Ley 253-12: participación de impuestos directos e indirectos en las recaudaciones, la productividad del ITBIS y la presión tributaria.

En el año 2012, los impuestos al consumo (indirectos) aportaron el 64.1% de las recaudaciones, mientras los impuestos directos contribuyeron en 35.9%. Durante el año 2013, después de aplicada la Ley 253-12, el 63% de las recaudaciones fueron producidas por los impuestos que gravan al consumo, frente a un 37% que provino de impuestos sobre la renta y al patrimonio (directos).

Los resultados del 2013 incluyen obviamente, los ingresos aportados por la minera Barrick por concepto de los pagos del ISR, IMA y PUN que son registrados como impuestos directos. Si se excluyen estos ingresos, la proporción de impuestos directos sobre el total de las recaudaciones sería menor que en el 2012, al bajar su aporte de 35.9% a 35%.

En cuanto al índice de productividad del ITBIS [(recaudación de ITBIS/PIB nominal) / tasa general del ITBIS], que mide el potencial recaudatorio de cada punto de este impuesto en relación con el PIB, para el 2013 resultó en 25.2% ligeramente superior a la del 2012 que fue de 25% y menor que la productividad de este impuesto en el 2011 fue de 26.4%. Esto es particularmente importante dado que se aumentó la base y la tasa del impuesto.

El tercer indicador citado, es la presión tributaria (ingresos tributarios /PIB). Del total de los ingresos recaudados en el 2013, el 96%, unos RD$352,011 millones correspondieron a ingresos tributarios. Este monto como porcentaje del PIB preliminar para ese año (que de acuerdo al Banco Central es de RD$ 2,501,663 millones), fue de 14.07%. Esto es 0.53 puntos porcentuales menos que el 14.60% programado en el presupuesto del 2013.

Este resultado también está influenciado de manera importante por los ingresos provenientes de los pagos realizados por Barrick Pueblo Viejo, que representaron 0.44 puntos de ese 14.07% alcanzado. Esto quiere decir, que de excluir estos ingresos la presión tributaria de 2013 sería 13.63%, 0.22 puntos mayor a la del 2012 que fue de 13.42%. Debemos recordar que la meta que se ha planteado la Ley de la END es alcanzar una presión tributaria de 16% para el año 2015.

El panorama del 2014 que fue configurado en el presupuesto aprobado para el año, espera alcanzar una presión tributaria de 14.7%, lo que equivale a un incremento de 0.63 puntos porcentuales respecto a la obtenida en el 2013; es decir, pasar de 14.07% a 14.7%.

Ese aumento de la presión tributaria que se espera lograr en el 2014, implica un incremento RD$49,694 millones respecto a los ingresos tributarios recaudados en el 2013. Parte de ese incremento esperado es sustentado en el aumento de la tasa reducida del ITBIS de 8% a 11%, así como de los montos del impuesto específico sobre alcoholes y tabaco, junto con la puesta en marcha de otras medidas que fueron pospuestas en el 2013. Asimismo, se consideró lo que aportaría Barrick, unos US$327 millones.

Afortunadamente el optimismo de este escenario se vuelve más viable con los ingresos que se espera recibir como resultado de las transacciones empresariales que se han producido durante el año 2013, que generarían pagos de impuestos, según las mismas empresas han informado, por unos 15 mil millones de pesos (aproximadamente 0.55% del PIB del 2014). Ingresos que eventualmente no estarán en el año 2015, año en el cual ya hemos dicho que la meta de presión tributaria establecida por la END es 16%. Es decir, existirá una brecha para alcanzar esta meta, que se situaría entre 1.3 y 2 puntos porcentuales del PIB. Una diferencia nada despreciable. Quizás en el pacto fiscal que esta misma Ley contempla se encuentre alguna solución.