LAS  POLÍTICAS  SOCIALES  DOMINICANAS

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PORJOSÉ LUIS ALEMÁN S.J
Escribí el pasado viernes sobre el legado histórico que gravita sobre nuestras posibles políticas sociales. Hoy trato de las tendencias de las políticas sociales analizadas a la luz de nuestra historia. Sin recordar aquel estudio resulta poco inteligible lo que hoy escribo. Ténganlo en cuenta los compradores como decían los antiguos juristas.

Distintos idearios de políticas sociales después de 1960

Tanto Balaguer como los presidentes del PRD y el Dr. Leonel Fernández han seguido políticas sociales coherentes pero distintas entre sí. Difícilmente puede hablarse de políticas sociales de Estado.

En los tres tipos señalados  de Gobierno el gasto público en servicios sociales generales  educación y salud ha sido bajo en comparación con todos los otros países latinoamericanos. El gasto en educación como porcentaje del PIB fue en el período 1999-2001  inferior al promedio regional en un 44%, y el de salud en un 31.5%.

Las variaciones del porcentaje del PIB en gastos públicos en educación y salud son apreciables según partido en el Gobierno (PRSC, PRD, PLD). Balaguer dedicó en promedio el 2% anual del PIB a educación y 1.9% a salud en 22 años de gobierno; el PRD el 2.2% en educación y el 2% en salud en 11 años de Gobierno (incluido el 2003); el PLD en educación el 2% y en salud el 1.9% en cuatro años.

Más importante aún es el ideario social de cada partido en el Gobierno. Balaguer enfrentado a los efectos de la explosión demográfica justificó  la reforma agraria de principios de los setenta y el énfasis en la construcción (urbanización y vivienda) con estas palabras: “la Reforma Agraria persigue una mejor distribución de la tierra para beneficiar… a la mayor cantidad posible de agricultores sin medios de subsistencia, hecho que conspira contra la tranquilidad del país y pone seriamente en peligro la estabilidad democrática de nuestras instituciones”.. La construcción fue considerada prioritaria en las zonas urbanas en orden a disminuir el desempleo e imponer el orden.

El Presidente Guzmán definió en 1980   las prioridades de su Gobierno (en parte diferentes de la del Partido): dar mayor énfasis a las actividades agropecuarias, distribución del ingreso sobre bases más justas y equitativas; aumento continuo del empleo productivo.  Distinta de las tendencias  redistributivas de Balaguer y del PRD es la concepción social del Presidente Fernández. El bienestar social en el mundo actual depende de un factor clave del desarrollo: la tecnología y se manifiesta en obras de sello modernista (elevados, Metro, ITLA). Este ideario busca la elevación del valor agregado de una mano de obra técnicamente calificada. La perceptible disminución del ritmo de crecimiento demográfico quita presión social al Estado aun cuando todavía no puede prescindir de políticas de asistencia social.  

Resultados de las políticas sociales dominicanas

A)Sorprendentemente a pesar del exiguo monto  del gasto social público la situación del ingreso, de la educación y de salud del país ha avanzado  hasta un punto en el cual la “arritmia” dominicana parece ser cosa del pasado en el sentido de que su proceso de desarrollo económico y social se asemeja al de los otros países de la región aun cuando la distancia respecto a  los más avanzados (Argentina, Chile, Uruguay, Brasil, Costa Rica y México) sigue siendo apreciable.

Los mayores éxitos del país son: la distribución del ingreso, el grado de cobertura escolar y algunos índices de salud infantil y materna.

República Dominicana ha tenido buen éxito económico medido por el PIB por persona que subió de US$ 4870 (medido en poder de compra del dólar norteamericano) en 1995 a US$ 6,640 en el 2002 todavía inferior en un 15% al promedio de los países de América Latina y El Caribe: US$ 7,723.

La distribución del ingreso es muy desigual: el 10% más pobre de la población recibía en 1998 sólo el 2.1% de todos los ingresos comparado con el 37.9% más rico. El 10% más rico de los hogares percibía 17 veces más ingreso que el 10% más pobre.

Esta desigualdad, grande como es, resulta la menor de todos los países de América Latina; menor que la de Uruguay y Costa Rica ( 18.9 y 25.1 veces). El extremo de la desigualdad lo registran Brasil (85 veces mayor), Paraguay (70.4), Venezuela (62.9) y Panamá (62.3). Hasta China popular es más desigual (18.4).

La cobertura escolar entre 6-18 años era la segunda mejor de América Latina: 92.5% de la población urbana; detrás sólo de Chile 94.3 % y Argentina, 93.2% , mientras que la rural con 88.7% era la mejor de América Latina. El porcentaje de la población de 18-25 años de estudios universitarios fue el cuarto más alto en América Latina: 13.3% detrás de Argentina (23.3%), Panamá (15.7%) y Uruguay (15.0%) pero antes de Chile (12.8%).Desgraciadamente la “calidad” de esa educación medida por la diferencia entre los años de escuela a los 18 años de edad:  11.8  y los cursos aprobados , 8.3 cursos resultó, mucho peor que en Chile con 12.1 años de escolaridad aprobada dejando al país en el peor grupo de eficiencia definida como capacidad de convertir años de escuela en cursos aprobados.

Los indicadores de salud arrojan resultados contrarios: mientras que los porcentajes de niños menores de cinco años con peso inferior a la media, y de altura inferior a la media en el mismo grupo de edad son las más bajas de América Latina y la tasas de vacunados contra la tuberculosis figura en el grupo de naciones con mayor porcentaje (99%)  y de partos atendidos por personal especializado (98%), la esperanza de vida al nacer es de sólo  66.7 años frente a una media de 70.5 para América Latina, y el porcentaje de desnutridos alcanza el 25% de la población total (11% para América Latina y El Caribe).

  Las tasas de mortalidad infantil y de la niñez han mejorado apreciablemente han mejorado  en el período de 1996 al 2002: de 47 y 57 por mil a 31 y 38 en el 2002 respectivamente y figuran cerca del promedio para la región: 27 y 34 . 86% de la población tiene acceso a agua mejorada igual a la de América Latina. 

Los porcentajes de prevalencia del VIH en mujeres y hombres   de entre 15 y  49 años comprobados por ENDESA 2002 fueron respectivamente de 0,9% y de 1.1%  más altos en la zona rural (1.2%) que en las urbanas (0.9%).

b)El costo de las notables mejorías de algunos indicadores de salud y de educación a pesar de los bajos costos públicos  en esos renglones lo soportó el sector privado. El gasto privado en salud en términos del porcentaje del PIB llegó a 3.9% en el 2001 mucho más alto que el gasto del sector público: 2.2%. En educación el gasto público fue en los años 1999-2001 de 2.4%.

 No hay datos directos sobre el gasto privado en educación pero  es posible aproximarlo por el porcentaje de esos gastos en la canasta familiar en el año 2003: 4.08% del consumo privado en salud, y 5.41% en educación: casi el 10% del consumo final de los hogares. Las diferencias regionales son grandes: educación y salud pagadas privadamente significaban el 11.49% del consumo final en Santo Domingo, el 9.8% en el resto urbano y sólo el 6,16% en la zona rural, aunque el gasto en salud en las zonas rurales es de 4.28% , máximo, y el de educación suma sólo el 1.88% de su consumo, porcentaje mínimo entre las regiones.

 Una muy plausible lógica del creciente gasto privado en educación (y en salud) la ofrece Murray. Para él tres factores principales explican el auge de la educación privada:  desequilibrio entre las tasas de aumento de la población, especialmente la urbana , y del gasto social público; la destrucción del sistema anterior de alta calidad (centralización excesiva, politización de la escuela, sindicalización paralizante e incumplimiento  profesional impune); aspiración cultural a independizarse económicamente que impulsa a educadores de todas las clases sociales a dejar de ser empleados y a tomar la iniciativa de establecer sus propios colegios. En términos económicos la calidad y cantidad de la oferta de servicios públicos básicos tiene que estar en la base de esta demanda privada de servicios sociales de calidad.

El impacto redistributivo de los gastos públicos en salud y educación es muy positivo. Al menos en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares de 1998 del Banco Central el gasto no monetario en estos renglones significaba el 8.4% de los gastos totales de los hogares para el primer quintil de la población, 4.8% para el tercero y sólo 0.8% para el quintil más rico (p. 22). La redistribución regional también era positiva: mientras que para los hogares todos del Distrito Nacional estos gastos significaban el 2.2% de todos sus gastos, en el resto urbano y en la zona rural  importaban el 3.0% y el 5.7% (p.18). La tendencia del Estado a dejar la educación y la salud cada vez más en manos privadas ha significado una muy notable pérdida de bienestar social en las zonas más pobres del país; un aumento su apreciable mejoría.

El incremento del gasto privado en salud y educación conlleva dos consecuencias fiscales para el Estado: la aceptación de impuestos adicionales imprescindibles para mejorar el gasto social público se hace más difícil, lo que no niega otros factores importantes como la tradición evasiva de impuestos y la oposición de los partidos de la oposición, y  se hace cuesta arriba el financiamiento, con excepción del campo de la salud, aun  por capitalización individual de la seguridad social. Hay un atraso social muy significativo de nuestras políticas de seguridad social.

 Sencillamente no parece factible hoy en día recaudar unos US$ 500 millones adicionales de impuestos para financiar los regímenes subsidiados y los costos de seguridad a empleados públicos. Los beneficios de los sistemas de pensiones y de salud son de por sí muy generosos pero además convierten al  Estado en el garante final de posibles pérdidas del sistema de pensiones durante el período de capitalización, riesgo éste  de incalculables consecuencias. Con  todo la experiencia enseña, opina el Banco Mundial que eventualmente los Gobiernos pagan los derechos concedidos por las leyes … .

Mientras tanto las personas mayores y los enfermos  con sus familias continuarán sin protección adecuada y las redes familiares, que incluyen a familiares que trabajan en el exterior, tendrán que hacer frente a estos riesgos inherentes a la vida humana.

c) La focalización del gasto social público dirigido a los pobres  puede ser personal, identificar  a los pobres, o zonal, (barrios, pueblos…). En el primer caso se presupone que es el individuo el objeto de planes de asistencia social, lo que implica que sus vecinos ligeramente menos pobres, pero pobres también, quedan excluidos. La focalización barrial o geográfica supone que es el grupo que allí vive es el sujeto a quien hay que ayudar aun cuando no todos sean pobres. La focalización individual es extremadamente cara administrativamente y no es susceptible del beneficio de gastos generales sociales prioritarios , como educación o salud; la zonal sí puede realizarse mediante una oferta privilegiada de esos servicios. Antropológicamente la focalización individual  prescinde del impacto y de las relaciones de la persona con el grupo mientras que la zonal arranca de éste.

Tanto los organismos multilaterales como el Gobierno dominicano han optado y financiado planes de asistencia social centrados en la persona lo que, además de ser financieramente costoso, administrativamente complejo y cuestionable desde el punto de vista de la eficiencia, puede restar fondos a la oferta de servios sociales generales.

d)Una de las mayores limitaciones fiscales  del Gobierno para mejorar tanto los servicios sociales, como la seguridad social y la asistencia a los necesitados es auto impuesta: el alto porcentaje del gasto público dedicado a inversiones  (40% promedio entre 1970-1974; 24% para 1980-1984; 50% para 1990-1994;  24% en 2000-2004). La “arritmia” puede ser un factor explicativo de este fenómeno: la falta de infraestructuras físicas recomendaba inicialmente altas inversiones públicas. Otro factor tendría que ver con la con la posibilidad de remunerar a personas selectas del partido en el Gobierno o en su financiación. Esta es la forma más productiva de corrupción clientelista.

El efecto de estas inversiones sobre la posibilidad de operarlas y mantenerlas es tan alto que su deterioro, si no planificado, resulta prácticamente imposible. Lo mismo sucede con los gastos sociales. La posibilidad de financiarlos es pequeña y lleva al deterioro de la administración pública  por bajos salarios, carencia de incentivos, dificultad en pagar pensiones, seguros de salud y despidos.

La economía del bienestar sugiere que para lograr un óptimo relativo de bienestar hay que señalar prioridades sociales en el diseño del presupuesto y después examinar las principales opciones para tratar que la utilidad marginal de cada peso (o millón de pesos) destinado a cada una de ellas sea la misma: el principio altisonante de la equiutilidad marginal. Lo que no conduce a ningún óptimo relativo social es argumentar con la bondad de cada proyecto: todos los proyectos diseñados en una sociedad con políticos y burócratas inteligentes y bien intencionados son útiles: todos lo son pero todos dan empleo en ellos y destruyen posibilidades en otros, la “innovación destructora” de Schumpeter.  El problema es ver qué es más útil por el último peso a  invertir en ella porque los recursos son limitados y si hacemos uno otros dejarán de hacerse.

e) Un problema adicional que experimentan las políticas sociales dominicanas, especialmente las relacionadas con la salud, lo presenta la migración haitiana que aumenta el número de usuarios sin poder contribuir proporcionalmente a su  financiamiento. La situación empeora si los programas de asistencia social para paliar los efectos de la pobreza en los bateyes incluyen la población haitiana lo que podría hasta aumentar la inmigración al país para beneficiarse de ellos.                                                 

El reto fundamental

Buchanan, Nobel de Economía y campeón de una política fiscal que reduzca el tamaño del Estado, y Musgrave, famoso economista especializado en teoría económica fiscal y propulsor de políticas redistributivas sostuvieron en Munich, 1998, un Seminario de cinco días en que expusieron y debatieron entre sí “dos visiones contrastantes del Estado.” La publicación de sus conferencias (36) debiera ser lectura obligada para quienes creemos que el rol del Estado en la sociedad moderna es uno de los grandes temas del siglo XXI.

Ante la imposibilidad de expresar más certeramente la opinión de Buchanan citaré sus formulaciones.

a)Buchanan en su presentación sobre Moral, Política y Reforma Institucional formuló ya a su inicio una tesis profunda raramente expuesta por economistas: “casi por necesidad cualquier diagnóstico socioeconómico-político al final del siglo XX envuelve una dimensión ético-moral. Tenemos que convertirnos en filósofos morales en el sentido del siglo XVIII.

“Al hacer este afirmación sugiero  que los temas de importancia continua pueden que no sean económicos o políticos; puede que sean morales en aspectos importantes aunque tanto la economía como la política pueden ejercer influencias causales  revelantes…Las discusiones de reformas institucionales deben focalizarse en sus posibles efectos de tipo moral prioritariamente más que en el familiar terreno económico” .

b)Su concepción de la ética es bien clara al contrastarla con la “anarquía moral”: “En política especialmente, la anarquía moral abarca pura y simplemente perseguir intereses privados o de grupo concientemente del daño al interés  público…La anarquía moral se manifiesta en una conducta que busca un específico y oportunista interés propio por parte de todas o de una gran parte de las personas interactuantes en la sociedad; en ella cada persona trata a las demás  como objetos del mundo natural, sin mostrar sentido alguno del respeto mutuo a los demás” .

El “orden moral” aunque no trate el interés de los demás como hace con los propios (con excepción de la familia) muestra respeto y tolerancia hacia los demás y practica reglas generales de comportamiento opuestas a la explotación y a la discriminación…Mi punto de partida es la proposición de que los humanos poseemos la capacidad moral que les permite incorporar los intereses de los demás como factor motivacional”.

c)Buchanan cree que la conducta dominante en la sociedad “indica ausencia de restricciones morales” y que es imperativo para restablecer el orden moral lograr reformas institucionales que impongan patrones mínimos de conducta que respeten intereses ajenos, impongan sanciones impositivas a quienes buscan rentas,  y disminuyan el tamaño del Estado benefactor donde se reciben beneficios gratuitos.

Claros ejemplos de estas reformas institucionales se hayan en la Carta de Intención del Gobierno Dominicano con  el FMI y en el CAFTA-DR: licitación pública de las inversiones y contratas del Estado con derecho a la publicidad, a la impugnación y a eventual sanción por incumplimiento, monitoreo de los ingresos y gastos públicos  a través de una sola cuenta contable abierta a Congresistas y al público, normas bancarias prudenciales, castigo a actos de corrupción tipificados, etc.

Sin embargo, Buchanan sabe que detrás de y en paralelo con las reformas institucionales tiene que haber en una sociedad de ciudadanos acostumbrados a decidir libremente lo que él llama “un renacimiento del espíritu, cierto sentido de objetivos compartidos”.

El comentario de Musgrave a la ponencia de Buchanan coincide con él en la problemática, moral y  en la necesidad de nuevas instituciones  para una sociedad en la cual han perdido fuerza los vínculos familiares y las relaciones sociales de producción , pero ha aumentado la incertidumbre ante el futuro pero para él y  más a fondo el sector público “refleja las necesidades cambiantes de la sociedad, un aumento de democracia (mayor poder del pueblo) y nuevas coaliciones y deseos del público”. Con Buchanan ve la necesidad de un “espíritu” (de una cultura sentida y vivida) en la cual los ciudadanos comparten obligaciones comunes día a día y sean mutuamente solidarios. El sabe que  las reformas institucionales sin “espíritu” no bastan . Sabe también que la pura razón no crea esa actitud colectiva. Pero tampoco él sabe cómo lograrla.

Una vez dijo Max Weber que el capitalismo con sus valores y normas brotó de raíces religiosas pero que esa raíz se había secado. Hostos diría que se necesita un espíritu cívico brotado de la razón. Meriño creía otra cosa; a lo mejor se negaba a aceptar que se estaban secando las raíces de la religiosidad popular garante de un modo de vida  dominicano y tradicional. Nosotros o decimos que no sabemos cómo o que no podemos crear una cultura de solidaridad.

Sí nos parece que el desarrollo ligado entre nosotros a la apertura creó nuevas necesidades sociales, que el Estado más o menos bien les dio respuestas tolerables  con diversas políticas sociales, que la organización internacional exige nuevas instituciones económicas y un énfasis prioritario en la disminución de la pobreza y en el aumento de las capacidades, en lenguaje de Sen, para ampliar las libertades de cada ciudadano y que sólo de ahí habrá un desarrollo integral. Si hay cultura vivida de solidaridad las políticas sociales serán un elemento clave del desarrollo. Tal vez, me parece, el espíritu se “hace” a través del ejemplo de desprendimiento temporal y atención al de debajo de parte de los líderes de una sociedad. Tal vez.


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