Apuntes sobre la aplicación de impuestos a industria minera

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El propósito de este documento es mostrar una visión de la administración tributaria respecto al tema de los contratos de concesiones mineras. Este abordaje del tema usualmente es soslayado, en razón de que los Estados suelen tener prisa por lograr inversiones en el sector, que sin duda generarán recursos importantes para impulsar o sustentar el gasto público. 

Gravar adecuadamente la riqueza que proviene de la explotación minera debe ser prioritario en nuestras naciones, por más de una razón.

Primero, porque son recursos agotables y por tanto debemos “consumirlos” responsablemente obteniendo el mayor provecho posible; y segundo, porque la obtención de mayores ingresos de este sector podría influir en la decisión de gravar menos otros sectores productivos en un país. Un ejemplo que ilustra esta afirmación es que en prácticamente todos los países de tradición minera, este sector está sujeto a una presión fiscal que duplica la del resto.

Este último aspecto que mencionamos tiene particular importancia en países que pretenden aumentar su presión tributaria y que tienen sistemas tributarios frágiles o con elevados gastos tributarios, dado que permite que el aumento pretendido sea sustentado, en una parte importante, por los ingresos obtenidos de estas empresas concesionarias de recursos naturales no renovables.

Otro aspecto que debe ser tomado en cuenta es que los ingresos provenientes de los recursos naturales son idóneos para que puedan administrarse de acuerdo a una  “regla fiscal”. En este caso se trata de la creación de fondos “anticíclicos”, cuando se produzcan ingresos extraordinarios o especiales o coyunturales, para mantener los niveles de gasto social y fondos de emergencia, para atender inversiones y gastos imprevistos que causan, por ejemplo, fenómenos naturales o los efectos de periodos de decrecimiento económico.

No obstante, en este tema hay que considerar que es un reto de los países diseñar sistemas tributarios para el sector minero que provean recursos suficientes, pero también una carga tributaria que mantenga el atractivo de invertir, y adicionalmente que garantice una eficiente supervisión y control por parte de la administración tributaria. 

En este sentido, desde el 1997 el Fraser Institute realiza una encuesta entre los funcionarios de empresas mineras, con el fin de evaluar cómo el potencial minero natural y los factores de políticas públicas que afectan la inversión en exploración. Para ello han construido el índice que han denominado, Índice Potencial Político (PPI), que toma en cuenta diversos factores, como son:

• Incertidumbre con relación a la administración, interpretación o aplicación de regulaciones existentes incluyendo medioambientales, 

• Sistema legal (procesos legales que sean justos, transparentes, no corruptos, etc.)

• Régimen de fiscalización impositiva 

• Estabilidad política;

• Calidad de la base de datos geológica (incluye calidad y escala de mapas, fácil acceso a la información, etc.);

• Nivel de seguridad

En la más reciente encuesta que se realizó desde el 9 de octubre de 2012 al 6 de enero de 2013 se identificaron como las 10 jurisdicciones más atractivas para invertir Finlandia, Suecia, Alberta, New Brunswick, Wyoming, Irlanda, Nevada, Yukón, Utah y Norway.

La relevancia de esta referencia, más que por su resultado, es el hecho de tomar en cuenta que el sector minero invierte recursos en conocer los detalles del ambiente para hacer negocios en cada jurisdicción.

Componentes indispensables del régimen fiscal sobre explotación minera

El régimen fiscal aplicable a las concesiones mineras y otras concesiones, se basa en contratos que pueden diferir unos de otros. Esto en sí mismo constituye una complejidad para la administración tributaria, que se suma al grado de especialización del tema de explotación de recursos naturales.

En ese sentido, es muy saludable que los contratos sean homogéneos en el tema fiscal, aunque conserven algunas diferencias derivadas del mineral de que se trate, del tamaño de la inversión, de los costos de remediación ambiental etc.  A este respecto, los Estados deben definir su política fiscal respecto al tema de minas con alguna coherencia en los tratamientos que se otorgan a cada concesionario, al margen del tema de la negociación individual que pueda darse.

Dicho de otra forma, dentro de un marco regulatorio general del tema minero debe incluirse un acápite de lineamientos fiscales que detalle los gravámenes aplicables según el tipo de inversión y otras condiciones de coyuntura económica o de mercado e incluso establezca el vínculo necesario con el Código Tributario.

Independientemente del objetivo de participación en los ingresos o beneficios del concesionario, los componentes que deberían formar parte de un contrato de concesión para la explotación minera en lo que concierne al ámbito tributario, son de dos tipos:

a) De las tasas e impuestos a pagar, que debe indicar los impuestos, tasas y contribuciones aplicables a las operaciones mineras, definir la materia imponible, la base gravable, en algunos casos aclarar el hecho generador, establecer específicamente las exenciones y el tratamiento a operaciones, tales como donaciones, endeudamiento, depreciación, etc.

 b) De los procedimientos, que son aspectos que viabilizan el cobro de las tasas e impuestos establecidos en los contratos.

Sobre el primer tipo de componentes, la operación minera tradicionalmente ha sido gravada por los regímenes generales y por particulares para el sector, conviviendo así usualmente cuatro categorías, que son:

• Rentas brutas

• Beneficios

• Ganancias extraordinarias

• Contribuciones municipales

En prácticamente todos los países existen los dos primeros tipos de impuestos y cada vez más se aplican gravámenes sobre las ganancias que proporcionan las alzas cíclicas de precios.

El gravamen sobre las rentas brutas se asimila al de regalías. Aunque su origen y naturaleza es distinto, el efecto suele ser igual. Lo más importante de este gravamen es que debe estar diseñado definiendo una base gravable o imponible muy simple y muy cercana a la operación del negocio de extracción; esto es, un porcentaje sobre los ingresos brutos obtenidos sin tomar en cuenta costo alguno o la menor cantidad de ellos o bien un valor especifico asociado a cantidades extraídas, facturadas etc.

El objetivo en este tipo de impuesto debe ser la simplicidad como garantía de seguridad en el cálculo del monto a pagar. Puede tratarse de impuestos específicos sobre el producto exportado o extraído o ad-valorem sobre un precio de referencia.

Las regalías suelen convertirse en un impuesto mínimo cuando la eficacia de la administración tributaria no alcanza para una gestión correcta del contrato y del resto de los gravámenes. 

El otro impuesto que se aplica es el Impuesto Sobre la Renta y sus retenciones accesorias.  Este impuesto grava los beneficios y por tanto para que sea eficiente se requiere que el contrato establezca claramente cómo se determinan los costos y gastos deducibles. En este aspecto podría estar el éxito o fracaso recaudatorio de este impuesto.

De igual forma, es importante definir el tema de las retenciones que son aplicables a los distintos pagos, sobre todo al exterior, dado que ayudan a evitar gastos ficticios entre vinculados que encarecen las operaciones con la finalidad de reducir las rentas gravadas.

El tercer nivel de gravámenes se aplica sobre los beneficios extraordinarios que se producen por variaciones de precios y que generan ganancias inesperadas o una más rápida recuperación de la inversión. En este caso se trata de dejar claramente definido qué pasa con las ganancias ocasionales y extraordinarias que se generan con el aumento de precios, que tasa se acuerda y cuando se consideran que se generan estos beneficios. Este tipo de ingresos son los más propicios para crear los fondos anti-cíclicos que ya hemos referido anteriormente.

Por su parte, los impuestos que se aplican a nivel estatal, provincial o municipal, suelen ser comunes en países descentralizados. En muchos casos los mismos impuestos se aplican en el nivel central y en el nivel descentralizado. 

Sin embargo, es recomendable crear mecanismos para satisfacer las necesidades particulares de municipios y localidades donde están ubicadas las minas y que son directamente afectadas por el tema ambiental. Esto puede ser establecido claramente en los contratos de concesión o establecer las normas que regirán las transferencias extraordinarias desde el nivel central hacia los municipios.