POR JUAN LLADÓ
Introducción
Desde que la Secretaria de Estado de Turismo (SECTUR) terminara en el 1982 el primer Plan de Ordenamiento Territorial Turístico y la antigua Dirección Nacional de Parques elaborara, en el 1986, el Plan de Manejo del Parque Nacional Jaragua, Bahía de las Águilas se ha concebido como un recurso de gran potencial para la explotación turística.

Pero la expectativa de que pudiera utilizarse para un gran proyecto turístico solo tomo cuerpo con la declaratoria de utilidad publica de sus terrenos que hiciera el Poder Ejecutivo en el 2001. Desde entonces el destino de Bahía de las Águilas, actualmente protegida como Área Nacional de Recreo, ha sido objeto de encendidos debates por contener ecosistemas juzgados como muy frágiles y ser el recurso natural de mayor interés en la región para los potenciales inversionistas turísticos.

La necesidad de decidir como manejar el desarrollo y conservación de Bahía de las Águilas es hoy una cuestión urgente. El hecho de que la región suroeste sea la más pobre del país y tenga actualmente sombrías perspectivas económicas convoca a que la cuestión se tome como un desafío nacional de equidad social. Pero en vista de la controversia ambiental que subyace en las decisiones y de que las inmediaciones del recurso no disponen de los requisitos de infraestructura que facilitarían la inversión de desarrollo, el rol del Estado como impulsor y protagonista resulta fundamental. Lamentablemente, ni la legislación vigente ni el debate que se ha generado hasta ahora logran esclarecer la mejor estrategia para encausar la acción gubernamental.

La propuesta que se desglosa a continuación parte de la premisa de que las actuales ambigüedades sobre las competencias institucionales podrían dilatar inexcusablemente las decisiones sobre el futuro de Bahía de las Águilas. (Contrario a lo que muchos podrían pensar, el estatus legal de los terrenos no es el principal escollo para su desarrollo, ya que estos son propiedad del Estado por virtud de la Ley Sectorial de Áreas Protegidas 202-04.)[2] Se propone una estructura de liderazgo que permitiría satisfacer a ambientalistas y desarrollistas a la vez en el marco de las leyes y disposiciones vigentes. Pero la misma debe verse como un primer aporte para enriquecer el debate y esta sujeta a posteriores modificaciones.

Conviene la aclaración, dicho sea de paso, de que el autor de esta Propuesta no tiene actualmente vinculación alguna con las Secretarías de Estado involucradas ni con ninguna compañía privada nacional o extranjera. Le anima solo la voluntad de contribuir, de manera gratuita, al despegue del desarrollo turístico en el Suroeste dominicano como medio de combatir su pobreza ancestral.

Competencias institucionales

Bahía de las Águilas es, en virtud de la Ley Sectorial de Áreas Protegidas No.202 del 30 de Julio del 2004, uno de los cuatro polígonos que componen el Área Nacional de Recreo Cabo Rojo-Bahía de las Águilas (Categoría VI. Paisajes Protegidos), con un litoral costero de 11.5 kilómetros lineales. Los otros tres polígonos del Área incluyen a Playa Cabo Rojo-Pedernales, Playa Blanca y Playa Larga, los cuales tienen una superficie total de 38.4 kilómetros cuadrados. Puesto que la Ley No.64-00 y la misma Ley Sectorial otorgan a la Secretaria de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARN) la rectoría sobre el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las decisiones sobre el desarrollo de Bahía de las Águilas estarían en manos de esa cartera (véase el Articulo 6 de la Ley Sectorial):[3]

Artículo 6.

El Sistema Nacional de Áreas Protegidas es el conjunto de espacios terrestres y marinos del territorio nacional que han sido destinados al cumplimiento de los objetivos de conservación establecidos en la presente ley. Estas áreas tienen carácter definitivo y comprenden los terrenos pertenecientes al Estado que conforman el Patrimonio Nacional de Áreas Bajo Régimen Especial de Protección y aquellos terrenos de dominio privado que se encuentran en ellas, así como las que se declaren en el futuro.

Párrafo I.- Corresponde a la Secretaria de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales definir políticas, administrar, reglamentar, orientar y programar el manejo y desarrollo del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, incluyendo la promoción de las actividades científicas, educativas, recreativas, turísticas y de cualquier otra índole, así como la realización de todo tipo de convenio, contrato o acuerdo para la administración de servicios que requieran las áreas protegidas individualmente o el Sistema en su conjunto para su adecuada conservación y para que puedan brindar los servicios que de estas debe recibir la sociedad.

Párrafo III.- Cuando convenga al interés nacional, la Secretaria de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales permitirá la participación de las comunidades y organizaciones locales en la elaboración de los planes de manejo de las áreas protegidas, así como su participación en los beneficios derivados de su conservación.”

Por otro lado, la Ley 266 del 10 de Agosto del 2004 que crea el Polo o Área Turística de la Región Suroeste, incluyendo las provincias de Barahona, Bahoruco, Independencia y Pedernales y el litoral comprendido entre la Bahía de Neyba y la desembocadura del Rio Pedernales, otorgaría todas las facultades de dirección sobre este a la Secretaria de Estado de Turismo:

Articulo 6.- La Secretaria de Estado de Turismo estará encargada de la supervisión y control del desarrollo del Polo Turístico de la Región Suroeste, creado por la presente ley, y a tales fines elaborara los planes, manejo y reglamentos que deben conllevar los proyectos turísticos que se desarrollaran en el mismo y que sean necesarios para el uso racional de las áreas que lo conforman, y para la conservación de los recursos naturales existentes en el; tendrá facultad para revocar los permisos operacionales y/o clausurar cualquier proyecto turístico o ecoturístico que no cumpla con el plan de manejo establecido en el área.” [4]

Cabe destacar aquí que esta ley no incluyo en sus “vistos” a la Ley Sectorial de Áreas Protegidas y fue sancionada por el Congreso Nacional y promulgada por el Presidente de la Republica con posterioridad a la aprobación y promulgación de la Ley Sectorial. Esto último implica una derogación parcial de las prerrogativas de la SEMARN con respecto a las áreas protegidas del Polo Turístico de la Región Suroeste, ya que deroga en su último artículo toda otra disposición que le sea contraria.

Conflicto patente

Pero si nos ceñimos a una estricta interpretación de las leyes anteriormente mencionadas habremos de convenir que existe un patente conflicto de jurisdicción sobre la supervisión y control del Área Nacional de Recreo Cabo Rojo-Bahía de las Águilas. El mismo se circunscribe a las jurisdicciones respectivas de la SECTUR y la SEMARN. Aunque pareciera que, en virtud del Artículo 6, Párrafo II de la Ley 202-04 esa supervisión y control la ejercería la SEMARN a través de los planes de manejo que para esa área protegida pueda elaborar, el Artículo 6 de una ley posterior (No.266-04) parece poner en manos de la SECTUR esas responsabilidades. Sin embargo, este último artículo se refiere solamente a “los planes, manejo y reglamentos que deben conllevar los proyectos turísticos” y no incluye lo que se haría con el resto del territorio del Área que no estuviese incorporado a un proyecto turístico. Esta indefinición se aplicaría, asimismo, al resto del Polo Turístico de la Región Suroeste que sea parte de un área protegida (Parque Nacional Jaragua, Parque Nacional Sierra de Bahoruco).

De lo anterior se colige que la legislación no establece delimitaciones claras y precisas en relación a las jurisdicciones de una y otra cartera que puedan tomarse como imperativos categóricos para el caso de Bahía de las Águilas. La SEMARN no podría pretender jurisdicción única sobre las áreas protegidas del Polo ni la SECTUR podría ella sola dictaminar sobre el territorio de ese polo que tenga la categoría de área protegida. Las leyes madres de esas carteras (84-79 y 64-00) son suficientemente contundentes en cuanto a establecer las competencias sectoriales y, en función de ellas, lo ideal seria que ambas carteras actuaran mancomunadamente en representación del Estado.

Por otro lado, existe un decreto reciente del Poder Ejecutivo (No.686-05 del 30 de diciembre del 2005) que crea una Comisión “para el desarrollo turístico de las franjas liberadas por la ley Sectorial de Áreas Protegidas en las zonas de Pedernales y Bayahibe.” La misma esta presidida por el Secretario de Estado de Turismo, pero integrada además por el Secretario de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales, el Secretario de Estado de Obras Publicas, el Director del Instituto Nacional de Alcantarillado y el señor Marino Ginebra. Lo repasado anteriormente, sin embargo, revela que esta Comisión acusa por igual el mismo conflicto de competencias institucionales. Su radio de acción se limita solo al polígono “Bahía de las Águilas” del Área Nacional de Recreo Cabo Rojo-Bahía de las Águilas y, por ende, deja fuera de su jurisdicción los otros tres polígonos. También la presidencia de la Comisión por parte del Secretario de Estado de Turismo queda mediatizada por la presencia del Secretario de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales porque los dos tienen el mismo rango administrativo. De ahí que la acción mancomunada de las dos carteras sea lo más recomendable, tanto en lo relativo al polígono de Bahía de las Águilas como en el caso de los demás polígonos del Área Nacional de Recreo en cuestión.[5]

Disposiciones Transitorias

De accederse a crear la estructura de liderazgo gubernamental que se describe mas arriba, también se aceptaría de antemano que la superestructura y la infraestructura a ser desarrollada en Bahía de las Águilas seria de la densidad estipulada por la Ley 266-04.[7]   El compromiso implicaría la construcción de no más de 500 habitaciones en el entorno de Bahía de las Águilas por un periodo inicial de 10 anos.  (Congelado por ese periodo, este numero podria aumentar si una evaluación técnica del Consejo Consultivo sugiere que se han rescatado las poblaciones y ecosistemas durante ese lapso.)  Sin embargo, estas edificaciones serian propiedad del Estado -quien a su vez correría con el gasto de inversión necesario— y serian cedidas en administración a operadores privados interesados, evitándose así la pérdida de tiempo que se asocia con el tráfico de influencia para ser favorecido con los permisos de construcción correspondientes.  Los contratos de administración serian negociados por la Oficina y sometidos al Consejo Consultivo para su aprobación.  La Oficina podría inclusive entrar en negociación con algunos operadores ecoturísticos que determinaran el diseño mas adecuado para las “ecolodges” correspondientes.

 Al mismo tiempo, se aceptaría que el litoral costero comprendido entre Cabo Rojo y Pedernales albergaría los hoteles grandes.[8]  El PMI determinara el numero y ubicación exacta de los hoteles, pero inversionistas privados serian los llamados a realizar la inversión.  La propiedad de los mismos revertiría al Estado después de un periodo inicial de 30 anos.  A cambio, el Estado realizaría todas las obras de infraestructura que fueren necesarias para impulsar el desarrollo turístico en el Área.  Se anticipa que estas incluirían la construcción de un aeropuerto en las inmediaciones de Cabo Rojo y posiblemente de una planta de desalinización para producir el agua que se requiera para el consumo turístico. 

 Se anticipa, sin embargo, que los estímulos estatales para atraer inversionistas al trayecto Cabo Rojo-Pedernales tendrán que ir más allá de las obras básicas de infraestructura.  Los beneficios de la Ley 158 para el desarrollo turístico de las zonas rezagadas podrán estar entre estos estímulos.  Pero el Estado tendrá que considerar otros incentivos adicionales, incluyendo los de la coinversión y otras concesiones especiales si fuere necesario.  La Oficina tendrá que determinar los casos en que se amerite una intervención especial, especialmente para compatibilizarla con las condicionantes que se deriven de la participación de un financiamiento multilateral.

 De cualquier modo, si el PMI no puede incluir las especificaciones necesarias para incluir toda la documentación requerida por el diseño y construcción de todas las obras, la Oficina deberá elaborar un documento de proyecto.  En el mismo aparecerá claramente un titulo que consigne que el Área Nacional de Recreo Cabo Rojo-Bahía de las Águilas se conocerá en adelante como el PARQUE TURISTICO BAHIA DE LAS AGUILAS.  Esto no cambia la designación vigente del área protegida.  Es solo un nombre que se adoptaría con propósitos mercadológicos para comunicar la idea de que el turismo en este caso se ha puesto al servicio de la conservación de los ecosistemas.  La designación podría hacerse mediante una simple resolución de la SECTUR o del Consejo Consultivo.

 Finalmente, la Oficina determinara aquellas medidas y precauciones que fueren necesarias para garantizar que todo lo concerniente al PMI será compatibilizado con los planes regionales de desarrollo y las políticas nacionales.[9]

Estructura de liderazgo

Es de todos conocidos que una situación de dualidad de jurisdicción como la descrita difícilmente permitiría una acción gubernamental efectiva.  De hecho ya la prensa se ha hecho eco de los conflictos entre las dos carteras en relación a Bahía de las Águilas y su futuro.  La sociedad civil, por su lado, no se cansa de quejarse de la falta de continuidad en la política estatal y de la perdida de tiempo y recursos que ocasiona el cambio de incumbentes en las Secretarias de Estado.  Demás esta señalar que el cambio de la Administración al frente del Estado viene siempre acompañado de un cambio de incumbentes en los ministerios.

 En respuesta a esa situación que amenaza con perpetuar la parálisis gubernamental respecto a Bahía de las Águilas, se propone aquí la creación de una Oficina Presidencial para el Desarrollo del Área Nacional de Recreo Cabo Rojo-Bahía de las Águilas.  La misma tendría como función principal gestionar la elaboración y ejecución de un Plan de Manejo Integrado (PMI) para el Área que sea compatible con los planes de manejo que se desarrollen para el Parque Nacional Jaragua, el Parque Nacional Sierra de Bahoruco y la Reserva de la Biosfera.  El PMI seria elaborado con la estrecha colaboración de la SECTUR y la SEMARN y determinaría con precisión los alcances y naturaleza de la infraestructura y superestructura que serian desarrolladas en el Área y los planes para su implementación.  La ONAPLAN acometería simultáneamente la elaboración del Plan de Desarrollo de la Región Enriquillo, tomando como referente fundamental su declaración, por la Ley 266-04, como Polo Turístico del Suroeste y las facultades que le otorga esa ley a la SECTUR.

 En efecto, este tipo de solución se ha encontrado para atender áreas que requieren urgente atención o que han surgido sin paternidad institucional.  Los casos de COPRESIDA y la OPIC son algunos de los mas recientes.  Las prerrogativas legales del Presidente de la Republica para la creación de la Oficina están establecidas en el Articulo 55 de la Constitución de la Republica y por sus facultades como Jefe de la Administración Publica.  Por tanto, esta disposición constitucional tiene un rango suficiente como para superar la autoridad de los ministerios y sus incumbentes.  Y para reforzar el imperativo de la colaboración mancomunada de las dos Secretarias de Estado involucradas, el Director Ejecutivo de la Oficina seria designado por decreto con el rango de Secretario de Estado y las funciones de la misma claramente delineadas en esa disposición.

 Ahora bien, esta propuesta vislumbra también la necesidad de reforzar las capacidades de la Oficina con el debido experticio y vigilancia de otras organizaciones de la sociedad civil.  De ahí que se propone la creación de un Consejo Consultivo de la Oficina que tenga una membresía mixta de 7 miembros y a quien deberán someterse tanto el  borrador del PMI como  todas las decisiones subsecuentes de construcción de infraestructura y superestructura turística que caigan dentro del territorio del Área Nacional de Recreo.[6]  La membresía estaría conformada por los Secretarios de Estado de la SECTUR y la SEMARN, una ONG ambientalista de la región y tres ONG ambientalistas internacionales (p. ej. World Wildlife Fund, Rainforest Alliance, The Nature Conservancy).  La Oficina no comenzaría ninguno de los trabajos de gabinete hasta tanto tenga consensuado un Reglamento para el funcionamiento del Consejo Consultivo, el cual seria emitido como tal por el Poder Ejecutivo.  La presidencia del Consejo seria rotativa entre los miembros, con un término de gestión de seis meses.  El Consejo Consultivo seria el responsable de la implementación del PMI y el Director Ejecutivo de la Oficina reportaría a el con una periodicidad establecida.  Dicho funcionario también reportaría al Presidente de la Republica en lo atinente a la marcha de la colaboración interinstitucional para lograr la consecución del PMI.  Esto constituiría así un verdadero esquema de cogestión de un área protegida, tal y como lo permite la Ley Sectorial 202-04.

Notas

[1] Esta propuesta se deriva de la ponencia (Bahía de las Águilas: Un Desafío Nacional) que el autor presentara en el Panel sobre Alternativas de Desarrollo y Conservación de Bahía de las Águilas celebrado por la UASD el 8 de Junio del 2006.

[2] “Artículo 9. Los terrenos pertenecientes al Estado que integran el Sistema Nacional de Áreas Protegidas son imprescriptibles e inalienables y sobre ellos no puede constituirse ningún derecho privado. Párrafo: Los terrenos de dominio privado con título de propiedad inscrito legalmente en el correspondiente Registro del Tribunal Superior de Tierras con anterioridad a la promulgación de la Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales, que se encuentren dentro de las Áreas Protegidas, se reconocerán como tales. No obstante ese derecho, el Estado tiene dominio eminente sobre los mismos y, por ello, antes de realizarse cualquier transferencia a terceros el Estado Dominicano tendrá derecho preferente de adquisición mediante pago o compensación de los mismos.”

[3] La competencia de la SEMARN viene apoyada por los artículos 33 y 18 de la Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales (64-00). El primero reza de la siguiente manera: “Art. 33. Se crea el sistema nacional de áreas protegidas, que comprende todas las áreas de ese carácter, existentes y que se creen en el futuro, publicas o privadas. Se transfieren las responsabilidades de la Dirección Nacional de Parques a la Secretaria de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Para el establecimiento de las áreas protegidas se deben tomar en cuenta los siguientes mandatos: 1) Preservar los ecosistemas naturales representativos de las diversas regiones hidrográficas y ecológicas del país: 2) Proteger cuencas hidrográficas, ciclos hidrológicos, zonas acuíferas, muestras de comunidades bióticas, recursos genéticos particulares y la diversidad genética de los ecosistemas naturales y de sus elementos; 3) Favorecer el desarrollo de ecotécnicas y mejorar el aprovechamiento racional y sustentable de los ecosistemas naturales y de sus elementos; 4) Proteger escenarios y paisajes naturales, 5) Promover las actividades recreativas y de turismo en convivencia con la naturaleza; 6) Favorecer la educación ambiental, la investigación científica y el estudio de los ecosistemas; 7) Proteger los entornos naturales de los monumentos históricos, los vestigios arqueológicos, y artísticos. Párrafo. La gestión y vigilancia de todas las áreas protegidas, se debe hacer obligatoriamente bajo planes de manejo.” Por su parte, el Articulo 18 cita entre las funciones de la SEMARN las siguientes: “3) Administrar los recursos naturales de dominio del Estado que les hayan sido asignados;” y “7) Controlar y velar por la conservación, uso e investigación de los ecosistemas costeros y marinos y sus recursos, de los humedales, así como por la correcta aplicación de las normas relativas a los mismos.”

[4] El Articulo 2 de la Ley No. 84 del 29 de diciembre del 1979, que crea la Secretaría de Estado de Turismo, dice lo siguiente: “La Secretaria de Estado de Turismo tendrá las funciones siguientes: a) Planear, programar, organizar, dirigir, fomentar, coordinar y evaluar las actividades turísticas del país, de conformidad con los objetivos, metas y políticas nacionales que determine el Poder Ejecutivo; b) Programar, promover y fomentar el desarrollo de la industria turística en el país; c) Organizar, promover y fomentar la inversión estatal y privada en el campo del Turismo; d) Determinar y supervisar los polos de desarrollo turístico en el país, y orientar los proyectos a llevarse a cabo en los mismos.

[5] En adición, el Área Nacional de Recreo Cabo Rojo-Bahía de las Águilas esta parcialmente comprendida en la Reserva de la Biosfera declarada por la UNESCO en el 2002, la cual también tiene implicaciones de manejo que deberán dirimirse en el futuro cercano: “Al proponer la Reserva de la Biósfera Jaragua-Bahoruco-Enriquillo, el gobierno dominicano y las instituciones de la sociedad civil involucradas asumen un gran compromiso, pues la declaratoria es sólo un buen inicio para el manejo del área. Como ha sido hasta el momento la institución responsable y con autoridad para el manejo y la administración de las zonas núcleos es la Subsecretaría de Áreas Protegidas y Biodiversidad de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

[6] La Oficina buscara el patrocinio de un organismo multilateral que apoye financieramente la elaboración del PMI y la ejecución de los proyectos que de el se derive.

[7] El Articulo 2 establece un máximo de 45 plazas por hectárea.

[8] La propuesta de la Academia de Ciencias y la UASD de desarrollar una Ciudad Turística en Cabo Rojo deberá ser discutida por el Consejo Consultivo durante la elaboración del PMI.

[9] Naturalmente, la estructura de liderazgo aquí propuesta responde a las realidades existentes en nuestra legislación. Pero si se considerase posible el cambio de la misma en el corto plazo, lo ideal seria crear un Patronato del Parque Turístico Bahía de las Águilas que tuviera todas las facultades, en un esquema de cogestión con ONG ambientalistas internacionales, para iniciar y dirigir la explotación turística del Área Nacional de Recreo en cuestión con fines de su mejor conservación.