Por Carlos Sully Bonnelly G.
Especial para HOY

Al empezar la actual legislatura, el Gobierno asumió con mucho ímpetu las Alianzas Público-Privadas (APP) como política de gestión y financiación de infraestructuras y servicios públicos, hasta darse cuenta de que no todos los proyectos son susceptibles de esta modalidad de contratación.

Esto, porque la reciente Ley de APP establece una serie de requerimientos y procesos de estudios, que resultan un estorbo para la consecución de logros políticos tempranos, además de controles fiscales para evitar reproducir contratos como el de las Concesiones de Samaná.

También, proyectos como la Carretera del Ámbar, el Monorriel de Santiago y el Tren Urbano de Santo Domingo, fueron propuestas de iniciativas de APP que no prosperaron, por el elevado impacto fiscal de las ayudas financieras públicas para hacer financieramente viable estos proyectos, debiendo ser aprobadas por el Congreso y reflejadas en las cuentas públicas.

Ahora, en lugar de contratos de APP, se plantea la gestión y financiación de estos proyectos mediante fideicomisos públicos, como el Fitram, constituido recientemente para la contratación y financiación del Monorriel de Santiago y el Tren de Santo Domingo, reproduciendo el Fideicomiso RD Vialdel anterior Gobierno.

De esta forma, aprovechando que aún no existe un marco regulador de los fideicomisos públicos, se dispone de una mayor discrecionalidad en la contratación y financiación de las obras, evadiendo la Ley de Contratación Pública, la aprobación de endeudamiento público por parte del Congreso Nacional, y reflejar sus deudas en las estadísticas financieras públicas.

Tanto el Fideicomiso RD Vial como Fitram tienen un esquema de organización similar (ilustración 1), con un comité técnico dependiente del Gobierno (fideicomitente y fideicomisario) que controla a la fiduciaria, ya que dispone sus actuaciones durante los años de contrato (30 años en el Fideicomiso RD Vial y 40 años en el de Fitram).

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Por otra parte, la fiduciaria (Fiduciaria Banreservas) se compromete a acontratar las obras y servicios, conforme le instruya el fideicomitente, sin asumir en ningún momento los riesgos correspondientes, así como a estructurar la financiación de las inversiones requeridas, en principio, “con cargo al patrimonio fideicomitido”.

En otras palabras, con cargo a los ingresos generados por el patrimonio fideicomitido, sin necesidad de la aprobación del Congreso Nacional.

Sin embargo, existe una diferencia sustancial en cuanto al patrimonio fideicomitido entre ambos fideicomisos, y es que el Fideicomiso RD Vial parte de la adscripción de una red vial existente de peaje, cuyos ingresos permiten cubrir al menos parte de la inversión, el mantenimiento y la explotación de la red vial.

A diferencia de Fitram, que no dispone en principio de ingresos con cargo a los usuarios. No obstante, el Fideicomiso RD Vial no es financieramente sostenible, y menos aún el Fitram y sus operaciones deberían consolidar en las cuentas públicas en términos de déficit y deuda pública.

Desde el punto de vista de las estadísticas fiscales, el Sistema de Cuentas Nacionales de las Naciones Unidas (2008) y el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del FMI (2014), adoptados por el Ministerio de Hacienda para la clasificación y consolidación de las entidades dentro del Sector Público, consideran que estos fideicomisos tienen un estatus de cuasi-sociedad.

Esto así, porque no tienen personalidad jurídica, pero se tratan en las estadísticas macroeconómicas como si fueran sociedades (no en el sentido jurídico, sino económico) al tener un conjunto completo de cuentas y tomar decisiones económicas (pueden incurrir en pasivos en nombre propio).

Es decir, son unidades del sector público productoras de bienes y servicioscontroladas por el Gobierno, con un objetivo y una función pública.

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Sin embargo, para que estas unidades puedan clasificarse dentro del Sector Sociedad Pública No Financiera, primero se debe comprobar si son Productor de Mercado, según la metodología del FMI (Ilustración 2).

Esto es, que la unidad suministra la mayor parte de sus productos a precios económicamente significativos, de manera que los precios influyen significativamente en las cantidades de los bienes y servicios a ofertar.

En sentido contrario, un Productor No de Mercado, fija los precios con base a razones políticas, sociales o administrativas, y no cumple la regla de que los ingresos por ventas superan el 50% de los costos de producción, pasando a clasificarse en el Sector Gobierno General, consolidando sus cuentas con la de la unidad que la controla.

Si bien el Fideicomiso RD Vial cumple la regla de que los ingresos por venta (ingresos por peaje + otros) superan el 50% de los costos de producción (remuneración de asalariados + uso de bienes y servicios + consumo de capital fijo + intereses + subsidios y donaciones), como consecuencia de los ingresos por peaje, y la unidad puede ser clasificada en el Sector de Sociedad Pública No Financiera, no significa que sus operaciones no consoliden en las cuentas públicas.

Siguiendo el procedimiento del FMI y las Naciones Unidas, una vez clasificada la unidad como Sociedad No Financiera (ya sea sociedad pública o privada, dependiendo de quien la controla), se analizan los riesgos y beneficios para determinar el verdadero propietario económico de estos activos y pasivos, atendiendo a quien asume la mayoría de los riesgos (sobre todo, los de construcción y los de ingreso de explotación), tal como se hace en los contratos de alianzas público-privadas.

Según el contrato del Fideicomiso RD Vial, la Fiduciaria Reservas no asume obligaciones derivadas de la construcción y de los ingresos de explotación, por lo que queda claro que el MOPC, además de ser el propietario jurídico, es el verdadero propietario económico del Fideicomiso RD Vial, y que la deuda de RD$ 53,639 millones del Fideicomiso RD Vial en 2021 (Estados Financieros de la web Fideicomiso RD Vial) debería estar registrada como deuda pública.

Desde el punto de vista de la sostenibilidad financiera, los ingresos por peaje del Fideicomiso RD Vial (descontados los gastos de operación y financieros) son tan sólo el 1,8% de la deuda, y lo más probable es que esta deuda siga aumentando hasta hacerse insostenible, y un próximo gobierno se vea obligado a asumirla.

De hecho, este compromiso de intervención del Estado dominicano es con lo que cuentan las calificadoras de rating, para otorgar a esa deuda una alta calificación crediticia. Por ejemplo, Fitch considera al Fideicomiso RD Vial como una entidad relacionada con el Gobierno para realizar su evaluación (20 de enero de 2022), y sugiere una alta probabilidad de apoyo del Gobierno en caso necesario.

En cuanto al Fideicomiso Fitram, constituido recientemente para el Desarrollo del Sistema de Transporte Masivo de la República Dominicana, su sostenibilidad fiscal es incluso más preocupante que la del Fideicomiso RD Vial, ya que no parte de un patrimonio fideicomitido generador de ingresos, y tiene un programa de inversión del orden de los RD$ 134,585 millones, que generarán más deuda sin control fiscal y sin contabilizar en las estadísticas financieras públicas: i) por una parte, inversiones del orden de los RD$ 38,828 millones en el Monorriel de Santiago (RD$ 25,028 de la obra civil ya adjudicada, y aproximadamente RD$ 13,800 millones [35% de la inversión] del sistema electromecánico y material rodante, pendiente de licitar); y ii) por otra parte, del orden de los RD$ 95,757 millones en el Tren Urbano de Santo Domingo, actualmente en fase de estudio (10.86 km soterrado x US$ 80 millones/km, más 34,7 km en superficie x US$ 25 millones/km).

En un próximo artículo trataré los requerimientos de estudios previos de sostenibilidad fiscal requeridos para la constitución de estos fideicomisos, y otras regulaciones que debería contener el Proyecto de Ley de Fideicomisos Públicos que actualmente se debate en el Congreso Nacional.

Carlos Sully Bonnelly G.

Doctor, ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, consultor Economía de Transporte y Proyectos de Asociación Público-Privada