Por Margarita Melenciano Corporán de Rincón

Los actos de corrupción en la administración pública continúan, pese la implementación de los controles internos puestos en ejecución con la Ley No. 1114 del 3 de mayo de 1929, promulgada durante el segundo mandato del presidente Felipe Horacio Vásquez Lajara (Horacio Vásquez), y derogada el 18 de agosto de 1954, mediante la aprobación de Ley No. 3894 que crea la Contraloría y Auditoría General de la República, que modifica en su artículo primero la Ley No. 54 del 13 de noviembre de 1970 para cambiar el nombre por Contraloría General de la República.

Tanto la Ley No. 3894 como la No. 54 fueron derogadas y sustituidas por la No. 10-07 de 2007 que instituye el Sistema Nacional de Control Interno y de la Contraloría General de la República y su Reglamento de Aplicación No. 491-07.

La corrupción está manifiesta, no solo en lo político, también en lo social y económico. Corrupción: palabra que viene del latín corruptio, que significa acción y efecto de destrucción, dañar, sobornar o pervertir a una persona, grupo o una organización, ya sea pública o privada.

Corrupción no es una palabra vacía, muerta, hueca, sin sentido, es, en definitiva, todo lo que es contrario a las normas establecidas para un efectivo control de los gastos públicos cuando se trata del sector público.

La Real Academia Española, RAE, define la corrupción como: “el uso ilegal de los recursos confiados a un funcionario o empleado, tanto del sector público como privado – para su enriquecimiento particular”. Señala, además, que la corrupción es: “acción y efecto de corromper o corromperse”. Para beneficio individual de personas o grupos.

De acuerdo con las definiciones anteriores, la corrupción pública equivale a despojar a las mayorías de las posibilidades de superar o mitigar con mayor eficiencia las necesidades que les son propias, debido a que los recursos son desviados o sustraídos.

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Visto lo anterior, podemos decir que corrupción en el sector público es: dejar hacer, dejar pasar, tráfico de influencia, evasión fiscal, elusión, extorsión, soborno, mentir, simular, defraudar, malversar, prevaricar, practicar nepotismo, en definitiva, para que exista corrupción, se requiere de complicidad colectiva y, regularmente, la señal viene desde arriba, nunca desde abajo.

Para lograr el objetivo de la ilegalidad por los actos de corrupción, se forma una estructura al margen de los procedimientos y es lo que se llama en administración, los grupos informales y que dañan la institución; todo aquel que no forma parte de esos grupos es aislado por quien dirige y en ocasiones desvinculados.

Control Interno Previo: es un conjunto de procedimientos integrado a los procesos de la misión de la institución. Los procedimientos son creados por la propia institución para lograr sus objetivos de: a) operaciones (eficacia, eficiencia y economía), b) información (transparencia y rendición de cuentas) y c) cumplimiento (constitución, leyes y normas aplicables).

Cómo mejorar

Para lograr los objetivos de operaciones, información y cumplimiento, se requiere de un adecuado diseño y funcionamiento del control interno.

Un inadecuado control interno deja espacios para que ocurran hechos o situaciones que limitan el alcance de dichos objetivos, ya sea por error (culpa) o de manera intencional (dolo).

Es importante destacar que la Ley 10-07 establece en su artículo 26 lo siguiente:

“Artículo 26.- Controles Previos. Los ejecutores directos de las operaciones o actividades, en los diferentes niveles de la organización de cada entidad u organismo sujeto al ámbito de la presente ley, son responsables antes de darle trámite, realizarlas, autorizarlas y ordenar o expedir la respectiva orden o libramiento de pago, de aplicar controles internos previos o autocontroles para determinar su veracidad, exactitud y cumplimiento de las normas de ejecución del presupuesto y demás disposiciones legales que las regulen; que se ajustan a las respectivas normas básicas de control interno emitidas por la Contraloría General y que corresponden a los fines y objetivos de la institución”.

Párrafo I: Los controles previos o autocontroles a que refiere el presente artículo deberán estar inmersos o integrados en el plan de organización y en los procedimientos administrativos, operativos o de gestión financiera de la respectiva entidad u organismo.

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Evitar con trabajo serio

En resumen, el control interno previo es preventivo y representa la seriedad y responsabilidad de la persona que lo ejerce, esto así, porque en su accionar estará atento en verificar que su labor se realiza en apego a las normas que la rigen.

En este proceso son responsables todas las personas y unidades de una organización. No debe ser aplicado por unidades externas al responsable de la operación, ya que les restaría responsabilidad a las personas por sus deberes y obligaciones.

Control Interno Posterior: es responsabilidad de la Contraloría General de la República. Este control se realiza una vez que el acto administrativo está finiquitado y se aplica para verificar si el control interno previo está en funcionamiento, y, además, que el responsable del proceso ha cumplido con la normativa vigente de manera oportuna y adecuada.

En este proceso estamos frente a un efectivo control, realizado por una persona de nivel superior al ejecutor de las operaciones. El control interno posterior lo define el párrafo II del artículo 26 de la Ley No.10-07, que dice:

“Párrafo II: Las Unidades de Auditoría Interna aplicarán procedimientos del control interno posterior para comprobar la aplicación y efectividad de los controles previos a que se refiere este artículo e informar sus resultados a la respectiva entidad u organismo.”

Debemos destacar que el artículo 2 de la referida Ley 10-07, establece lo siguiente:

“Artículo 2.- Ámbito de aplicación. La presente ley rige para las siguientes entidades y organismos:

1.El Gobierno Central

2.Las Instituciones Descentralizadas y Autónomas

3.Las Instituciones Públicas de la Seguridad Social

4.Las Empresas Públicas con participación Estatal mayoritaria

5.Los Ayuntamientos de los Municipios y del Distrito Nacional”.

En las instituciones del gobierno central y otras que describe el citado artículo, la Contraloría General de la República, como brazo técnico del poder ejecutivo, tiene instaladas Unidades de Auditoría Interna (UAI), con el objetivo de dar cumplimiento a lo establecido en el párrafo II del artículo 26 de la Ley 10-07, sin embargo, en ocasiones, las unidades de auditoría interna, se involucran en los procesos, para lo cual no tienen competencia, convirtiéndose en juez de la causa que son parte.

En nuestra constitución, desde el año 2010 quedó establecido el control interno para la ejecución de los fondos públicos en su artículo 247:

“Artículo 247.- Control interno. La Contraloría General de la República es el órgano del Poder Ejecutivo rector del control interno, ejerce la fiscalización interna y la evaluación del debido recaudo, manejo, uso e inversión de los recursos públicos y autoriza las órdenes de pago, previa comprobación del cumplimiento de los trámites legales y administrativos, de las instituciones bajo su ámbito, de conformidad con la ley.”

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Falta eficiencia

En atención a lo que establece la Ley No. 10-07 y su reglamento de aplicación, las unidades de auditoría interna no han ejercido sus funciones de aseguramiento y asesoramiento con base a riesgos, ya que han estado centradas en revisión de transacciones y pagos puntuales y postergado la revisión y el análisis de la estructura del control interno, a manera de garantizar de forma razonable el logro de los objetivos misionales con los recursos que le confía el Estado de los tributos de la sociedad.

El Estado dominicano tiene en su estructura un control para ejecutar sus fondos públicos, por lo que los actos de corrupción que se denuncian en medios de comunicación o se comprueban en los tribunales de la República no deben ocurrir, sin embargo, ocurren… y nos surgen preguntas, entre ellas:

¿Por qué son detectados actos de corrupción en el sector público, si todo pago debe pasar por un proceso de revisión, fiscalización y finalmente de autorización por parte de la Contraloría General de la República , de acuerdo a lo que establece el artículo 247 de la constitución?

En tal sentido, presentamos dos casos de corrupción judicializados:

a) Odebrecht

Conforme a la documentación soporte los pagos realizados fueron revisados, autorizados y sellados como garantía de que cumplieron con lo establecido en la Constitución y las leyes. ¿En este caso qué pasó? ¿Complicidad colectiva?

b) Omsa

de acuerdo con el resultado de la investigación especial solicitada a la Cámara de Cuentas por la Procuraduría General en octubre de 2017, el informe publicado por la cámara establece que en la Omsa no funcionaba el control interno previo, responsabilidad de la institución, pero tampoco el control interno posterior, responsabilidad de la Contraloría General de la República. ¿Cómo se explica esto? ¿Complicidad colectiva?

Uno de los principales mecanismos para prevenir y disminuir la corrupción es que las instituciones implementen y le den seguimiento a su control interno previo.

De mantener un eficiente control interno le permitirá cumplir sus objetivos misionales de operaciones, información y de cumplimiento.

La asignación y entrega de fondos públicos debe estar sujeta y como un hilo vinculante a un informe que garantice la implementación del control interno y un plan de acción para su consecución con el seguimiento de la Contraloría General y las evaluaciones de la Cámara de Cuentas, como parte del informe de auditoría.

Modelo ineficaz

Queda demostrado, por el sinnúmero de casos de corrupción “detectados” en los últimos tiempos, que el actual modelo de control interno previsto en la segunda parte del artículo 247 de la Constitución, referido a la revisión, fiscalización y autorización de pagos por parte de la Contraloría General, es ineficaz, inoperante, e incluso contraproducente, por lo anterior debería revisarse ese artículo para dotar a la Contraloría General de las atribuciones y responsabilidades consistentes con los estándares internacionales para el fortalecimiento del control interno y así prevenir la corrupción que el actual modelo de control interno evidentemente no previno.

Finalmente, la corrupción no puede reducirse al incumplimiento o a las malas prácticas de las leyes, sino que convierte las instituciones públicas en instituciones maleadas y sin futuro porque las unidades de auditoría interna de la Contraloría General de como brazo técnico del Poder Ejecutivo, han pasado a medios de trámite de expedientes y dejado de lado la evaluación de la eficacia y funcionamiento del control interno institucional que contempla no solo el registro de contratos, sino la autorización de los pagos, también, aspectos éticos, culturales, organizacionales, personales, compatibilidades y otros.