Hoy 
POR ADOLFO MARTÍ GUTIÉRREZ
Los presupuestos públicos reflejan de manera fidedigna las prioridades económicas y sociales de un gobierno. Por tanto, su análisis, monitoreo y seguimiento por parte de la sociedad es fundamental para vigilar el cumplimiento de las metas explicitas de una política económica, o de los acuerdos internacionales, barrera contra la corrupción, y para defender los intereses y las necesidades de los sectores más vulnerables. Así, la importancia creciente de analizar presupuestos públicos se deriva una forma de utilizarlos como herramienta de avance en la construcción de espacios democráticos de participación en la toma de decisiones.
La economía de hoy exige cada vez más la necesidad de analizar y hacer transparentes la evolución de los presupuestos públicos porque, tradicionalmente, habían estado aislados del debate y escrutinio sistemáticos. Un presupuesto público es el documento que mejor traduce las políticas y los compromisos gubernamentales pues implica decisiones que determinan cómo se obtendrán los recursos y en qué serán gastados. Es la herramienta concreta mediante la cual el gobierno instrumenta planes de acción y programas que deben estar enfocados a hacerle frente a los grandes retos nacionales, desde el mantenimiento de finanzas públicas sanas, la provisión de servicios a la sociedad, el cumplimiento con estándares y compromisos internacionales y la solución a problemas endémicos, como el suministro de energía eléctrica y la lucha contra la pobreza.
Importancia y retos
El presupuesto público de la República Dominicana, como el de muchos otros países en circunstancias similares, enfrenta presiones y retos de gran magnitud. Los programas de ajuste estructural, la tendencia a la privatización y las limitaciones de la capacidad de gasto se han traducido en rigideces presupuestarias cuyo impacto se registra de manera más dura en la situación de los sectores más desprotegidos. Desde esta perspectiva, el análisis presupuestario por parte de investigadores y grupos ciudadanos interesados es fundamental para avanzar en la construcción de sociedades más abiertas, transparentes, democráticas y participativas. Esa transparencia no sólo abarca la reducción de los espacios de discrecionalidad y corrupción, sino que implica crear debates públicos y procesos democráticos de toma de decisiones respecto al manejo y la aplicación de los recursos. La tarea es compleja porque la mayoría de los presupuestos públicos están diseñados para ser «cajas negras», de las cuales no podríamos tener injerencia.
Con el principio del tercer milenio, la República Dominicana enfrenta grandes retos. A pesar de que los comicios están cada vez más libres de sospechas y crece la pluralidad en el gobierno, el país está inmerso en una transición empantanada a la democracia. Una de las características de este proceso ha sido la concentración en los temas políticos, cuyo estancamiento ha drenado recursos financieros, de tiempo y humanos que son indispensables para la resolución de los grandes retos nacionales.
La metodología presupuestaria
Algunos analistas califican al presupuesto nacional como la herramienta económica más poderosa de cualquier gobierno, otros optan por llamarlo la expresión que refleja las prioridades del gobernante de turno, o simplemente como «la soga legal» que impone límites a los funcionarios públicos sobre el uso adecuado y transparente de los recursos públicos. El proyecto de ley debe ser enviado por el Presidente de la República a la Asamblea Nacional a más tardar el 16 de agosto de cada año, para ser aprobado, como tope, a mediados del mes de enero del siguiente año, según lo contempla la Ley Orgánica de Presupuesto del Sector Público. Aunque el tema se pone de moda en los últimos tres meses del año que pasa y los dos primeros del que entra, cuando el Ejecutivo, el Legislativo y los diversos sectores sociales libran una batalla de sumas y restas por acomodar y aprobar un paquete de recursos limitados, la realidad es que el asunto va tomando forma desde los primeros meses del año en que se elabora en las oficinas de presupuesto de cada una de las instituciones y poderes del Estado, que reciben fondos del presupuesto del país.
La formulación y elaboración del presupuesto anual inicia cuando cada institución manda a la Secretaria de Estado de Finanzas sus necesidades de recursos a más tardar en junio de cada año. Finanzas, a través de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRES), asigna un techo de gastos globales en el presupuesto de la Nación, así como un techo para cada institución, tomando en cuenta varios indicadores económicos como la inflación, el deslizamiento del peso con respecto al dólar, y el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB). Con todos estos elementos junto a los compromisos del Fondo Monetario Internacional (FMI), los gastos recurrentes, es decir que se repiten cada año en cada presupuesto, y las asignaciones constitucionales, la Secretaría de Finanzas arma los techos presupuestarios.
En base a esos parámetros, cada institución debe entonces reformar su propuesta presupuestaria, la que debe enviar nuevamente a Finanzas para su consolidación e inclusión final en el proyecto de Ley del Ingresos y Gastos Públicos. Al final la Presidencia de la República «es la que fija prioridades» presupuestarias.
La política presupuestaria toma en cuenta cuatro grandes áreas: los ingresos esperados, los gastos, las inversiones a realizarse y la forma en que será financiado el déficit, que bien puede ser a través de préstamos y donaciones de la comunidad internacional. Se determinan los ingresos potenciales reales que el país tendrá en el año que se está presupuestando, para establecer en qué se va a gastar y cómo será financiado el déficit. Se asegura que no existe un porcentaje establecido que se deba asignar del Presupuesto Nacional para determinados sectores como salud y educación, a excepción de las asignaciones constitucionales. Sin embargo, se estima conveniente que el 50% del gasto total, sin incluir el pago destinado para honrar la deuda interna y externa, debe ser destinado a combatir la pobreza.
Programación para 2006
Hasta ahora, las reseñas parecen indicar que el presupuesto público del año 2006 se aprobará por un monto ascendente a 238,550.4 millones de pesos, de los cuales el 68.4% corresponde a los gastos asignados a las Secretarías de Estado, 39.3% va este año a las asignaciones del servicio de la deuda pública, el 20.3% se queda en la Presidencia, 14.7% va al Tesoro nacional, 3.7% agrega el Poder Judicial, la Junta Central y la Cámara de Cuentas y 2.3% al Congreso Nacional.
El gobierno ha decidido nueva vez realizar un cambio en la composición de las partidas presupuestarias dando mayor prioridad al gasto social. Para el proyecto 2006, las cinco dependencias que recibirían mayores asignaciones de recursos públicos, aparte de la Presidencia (20.34%), son Salud (14.77%), Educación (12.07%), Interior y Policía (11.19%), Finanzas (7.31%), Fuerzas Armadas (5.42%) y Obras Públicas (4.28%). Eso ha podido lograrse, al recortar el gran peso que tradicionalmente han significado los recursos asignados a la Secretaría de Estado de Finanzas en el Presupuesto Nacional, de más de un 20% a apenas un 3.14% en 2004, 3.47% en 2005 y 7.31% en 2006. No obstante, otras dependencias que han logrado revertir sus tendencias decrecientes desde hace ya unos años, son las Secretarías de Agricultura, de Medio Ambiente, Deportes, y la de Obras Públicas. Si bien se ha logrado destacar el creciente apoyo dado a las entidades de educación y salud pública con un monto cercano a los 43,000 millones de pesos, puede comprobarse que sus ponderaciones de 2.15 y 2.63%, con respecto a la producción nacional esperada para este año, si bien han aumentado aun guardan proporciones similares a las de años anteriores.
El presupuesto de 2006 asciende a 285,157.8 millones, de los cuales 238,550.4 corresponden a ingresos internos y los restantes 46,607.4 provenientes de fuentes externas. Habría sin embargo que medir el impacto que ocasionará en el nuevo proyecto el porcentaje en que deberá incrementarse el salario mínimo de los servidores públicos. Para la programación de la Ley de Ingresos y Gastos Públicos de 2006 se había originalmente acordado con el Fondo Monetario Internacional (FMI) generar un superávit fiscal de 0.7% del PIB. No obstante, luego de discutir con estos las restricciones presentes en un año de elecciones congresionales se accedió a eliminar el déficit. El gobierno asegura además que el presupuesto público fue elaborado pensando en que la República Dominicana entraría al Tratado de Libre Comercio el 1 de julio de 2006. Así, el gobierno apuesta a que la comisión cambiaria aplicada a los bienes que no han sido gravados por la reforma fiscal pueda mantenerse vigente hasta el mes de junio (buscando bajarla de 13 a 9%).
Un presupuesto público responsable y transparente deberá siempre establecer límites que deben ser observados para las principales variables fiscales, creando mecanismos que puedan ofrecer condiciones para el cumplimiento de los objetivos y metas, como formas de corrección de eventuales desvíos. Este nuevo procedimiento debería establecer penalidades para las administraciones fiscales, permitiendo aún que sean imputadas responsabilidades personales a sus administradores, todas las veces que sean desobedecidas las reglas y normas previstas.
Entre las variables claves del control del régimen de gestión fiscal responsable se encuentran las que tienen que ver con el endeudamiento público, el gasto de largo plazo excedente, el aumento de los gastos con seguridad social y otras acciones de duración continuada, los topes al gasto de personal, y las normas de crédito y administración financiera. Los límites de la deuda deberían ser fijados tomándose por base la deuda consolidada de cada una de las dependencias o secretarías, incluyendo el comportamiento de los fondos de la Tesorería Nacional, manteniendo metas fijadas de acuerdo a la estimación de los ingresos tributarios. Estas restricciones o metas permitirán introducir nueva vez el concepto de «límite prudencial» que mantiene topes a ciertos niveles gubernamentales.
El autor es economista y profesor universitario.
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