POR ADOLFO MARTÍ GUTIÉRREZ
El impacto en el gasto público de una política de estabilización económica llevada a cabo por un país tiene efectos contraproducentes en el gasto público destinado a los servicios sociales.

Dichas restricciones han conllevado estancamientos importantes en las políticas sociales, no pudiéndose generar procesos equivalentes de desarrollo y bienestar social. La proporción del gasto público destinado a servicios sociales en la República Dominicana, se ha mantenido en valores considerablemente bajos si se compara con estándares internacionales. No obstante, se entiende cada vez más, la necesidad de analizar y monitorear adecuadamente una creciente proporción del gasto destinado al área social como plataforma indispensable para lograr un proceso exitoso de transformación productiva y de justicia social.

Ante un panorama de estancamiento y empobrecimiento social de gran parte de la población nacional, le corresponde a la política social un papel clave para contrarrestar las consecuencias negativas de los actuales programas económicos de ajuste estructural. Una buena política de gasto social en la economía de un país debe orientarse a garantizar el acceso a todas las personas a los servicios sociales básicos, los cuales comprenden atención primaria de la salud, educación básica, nutrición, planificación familiar y abastecimiento de agua y saneamiento de bajo costo. Es ya conocido que una asignación de mayores recursos a la provisión de estos servicios contribuiría a combatir la pobreza y, por tanto, a elevar la calidad de vida de la población.

Análisis del gasto social

La evolución del gasto social suele ser el indicador más utilizado cuando se busca analizar la política del gobierno en materia social. Sin embargo, el gasto social como indicador de la ejecución en el ámbito social generalmente representa un concepto restringido, ya que el Estado dispone de múltiples canales, que no necesariamente tienen una expresión financiera a través del gasto, mediante las cuales su actuación repercute directa o indirectamente sobre el bienestar de una población. En efecto, la acción social del Estado puede tener lugar por tres vías: (1) al ofrecer subsidios implícitos, disminuyendo el potencial recaudatorio; (2) subsidios cruzados, a través de cambios distributivos; o (3) mediante medidas de política macroeconómica, que afecten el nivel de empleo y el poder de compra de los salarios. 

No obstante, cuando se quiere realizar un análisis comparativo del gasto social en cuanto a su magnitud, composición, evolución y tendencias recientes, tradicionalmente se utilizan tres indicadores cuantitativos: (1) el gasto social en porcentaje del Producto Interno Bruto, como indicador de la prioridad macroeconómica; (2) el gasto social real per cápita, como indicador de bienestar en la medida que refleja la disponibilidad efectiva de recursos por habitante; y (3) la relación entre el gasto social y el gasto público total, como reflejo de la prioridad del gasto social.

El gasto social como porcentaje del PIB (GS/PIB) refleja el esfuerzo macroeconómico dedicado a los sectores sociales, constituyendo así un indicador de prioridad macroeconómica. La principal ventaja de este indicador es que independiza el nivel de gasto del tamaño de la economía. Sin embargo, este indicador no permite apreciar la evolución de la disponibilidad de recursos hacia el ámbito social al depender de las fluctuaciones en el nivel de actividad. Es por este motivo que se hace necesario complementar al análisis con un indicador del gasto social real o gasto social real per cápita, permitiendo además homogenizar el análisis por el peso de la población.

El gasto social con relación al PIB en la República Dominicana ha promediado apenas 5.4% durante el período 1966-2005. La mínima proporción que ha alcanzado la relación gasto social/PIB ha sido de 3.9% en 1991, y la mayor proporción se logró en 1998, de 9.7%. La economía dominicana ha podido evidenciar una reducción apreciable del gasto social como porcentaje del PIB en aquellos años en los cuales el país ha atravesado por severos procesos de ajustes económicos. La mayor reducción en la proporción de este indicador se experimentó en el período 1998-1999, cuando el gasto social promedio llegó a descender en 3.3% del PIB.

Por su parte, el gasto social real (GS/p) es un indicador de bienestar que intenta medir el valor de los recursos destinados a los sectores sociales en unidades reales constantes. Al seleccionar este indicador se dividen los montos ejecutados del gasto social entre el índice nacional de precios (deflactor), a los fines de obtener valores reales. Cabe resaltar que, para independizar el gasto social real del tamaño del país, este indicador es expresado en valores por habitante.

Las oscilaciones en el gasto social real, producto de ajustes económicos centrados en contracciones del gasto, explica en parte el retraso que se ha acumulado en la acción social del Gobierno. El dato mas reciente expresa que el gasto social real representa tan sólo 2,868 pesos por habitante, un retraso significativo y similar al nivel que existía en 1998 cuando representaba 2,841 pesos por habitante. En efecto, el gasto social real per cápita se ha comportado de manera cíclica entre las décadas de 1960 a 1990 incrementándose en un promedio de 5.3% entre 1966-1970, promediando un crecimiento de 1.8% en los 70’s, un decrecimiento de 4.8% en los 80’s, aumentando luego en 9.3% en los 90’s, y bajando en 0.7% entre 2000 y 2005 (pero 38.3% sólo en 2003).

De igual forma, el gasto social como porcentaje del gasto público total (GS/GPT) es un indicador digno de considerar en un análisis del gasto social, en la medida en que introduce una visión de la prioridad que el sector público otorga a los sectores sociales (indicador de prioridad fiscal). Un indicador más preciso y particularmente relevante en las ultimas décadas es la relación entre el gasto social y el gasto público primario, es decir, el gasto total excluyendo los intereses de la deuda pública, ya que representa los recursos de libre disponibilidad para ser asignados por el sector público a los diversos sectores (sociales y no sociales).

Durante el período 1966-2005, el gasto social ha representado un porcentaje promedio de 35% del gasto público. El año en que la relación GS/GPT fue mayor fue 1998, un 62.2%. Su menor nivel se alcanzó entre 1966-67 con 30.4%. El comportamiento de este indicador muestra claramente que aquellos periodos donde se han producido ajustes macroeconómicos que han conllevado a una reducción del crecimiento del gasto público, se ha experimentado un costo importante en términos de la pérdida de importancia del gasto en los sectores sociales. En cuanto a la magnitud, se verifica que el gasto social en educación es muy bajo, con un promedio de 2.1% del PIB durante el período 1966-2005, al igual que el gasto en salud, el cual promedia 1.3% del PIB.

En general, no queda claro cuál debiera ser el criterio que más le conviene al país al seleccionar un indicador sobre el comportamiento de su gasto social. Es obvio que del análisis de estos indicadores pueden llegar a establecerse metas de política social y, por tanto, estimaciones sobre el nivel de gasto social óptimo para un gobierno. No obstante, las Naciones Unidas han recomendado, tras un estudio amplio de países, un nivel de gasto público social con respecto al PIB de aproximadamente 10%. A este porcentaje se llega a partir de una combinación considerada eficiente de un gasto público total de 25% del PIB y una participación del gasto social en el gasto público total de alrededor de 40%. Aún así, es de reconocer que el nivel de gasto social al cual debe aspirar un país es una interrogante muy difícil de responder debido a la multiplicidad de factores que intervienen en su decisión. Lo que hoy se sabe es que si los gobiernos desearan buscar un nivel de gastos óptimo, deben procurar guardar un estrecho equilibrio entre la situación de sus finanzas, la capacidad fiscal, el rol de Estado y del sector privado y la calidad del sector público del país.  

Definiciones y clasificación

Dado que la definición de gasto público social envuelve múltiples problemas conceptuales vinculados, tanto a la noción de lo considerado “social” como a la de gasto público, los analistas han observado una falta de consenso respecto al enfoque que debe adoptarse para el cálculo de las series de gasto social en un país. En general, los criterios seguidos al definir los gastos sociales se basan en la inclusión o exclusión de sectores considerados sociales, imponiéndose muchas veces, un criterio eminentemente práctico basado en el tipo de información disponible.

La literatura económica reconoce como gastos públicos sociales aquellos cuyo fin es proveer de servicios y bienes públicos sociales tanto a los ciudadanos como a los programas sociales tendentes a disminuir la pobreza y la inequidad. La definición operativa del término social comúnmente incorpora los gastos efectuados en los sectores de educación, salud, seguridad y bienestar social y vivienda. En el caso de la República Dominicana, puede comprobarse como la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRES) describe en sus informes de ejecución presupuestaria la definición de once actividades sociales, que detallan funciones del papel redistributivo del Estado Dominicano: (1) el gasto dedicado a educación; (2) a deportes y recreación; (3) salud; (4) asistencia social; (5) trabajo; (6) vivienda; (7) alcantarillado y aguas potables; (8) servicios municipales; (9) servicios a la comunidad; (10) medio ambiente y recursos naturales; y (11) seguridad social.

La clasificación funcional del gasto público se describe en servicios generales, sociales, económicos y financieros. El componente con mayor participación en el gasto total es el correspondiente a servicios sociales (32.9%), seguido de servicios económicos (18.9%), generales (14.8%)  y financieros (12.8%). Los servicios sociales alcanzaron en 2005 un monto equivalente a 7.7% del PIB, resaltando como elementos principales el gasto en salud y asistencia social (36.0%) y educación (25.3%). Los servicios económicos representaron un monto de 4.4% del PIB. Energía (50.6%), transporte (23.0%) y Agropecuaria y pesca (13.9%), constituyen los principales componentes del aporte estatal en servicios económicos. En cuanto a servicios generales se tiene que sus gastos alcanzaron un 3.5% del PIB, de los cuales la administración general absorbido un 50.6% del total de gastos generales. El servicio de la deuda externa (pago de intereses y amortización de capital) fue de 2.47% del PIB, representando 82.5% de los servicios financieros.

 El autor es economista y profesor universitario. E-Mail: adolfomarti@verizon.net.do