POR ADOLFO MARTÍ GUTIÉRREZ
Es un hecho clave en principios de este siglo XXI que, en materia impositiva, la tendencia mundial es a aumentar los impuestos indirectos y a bajar los impuestos directos. El Impuesto al Valor Agregado (IVA) se ha convertido en una de las principales fuentes de ingresos de muchas naciones al gravar la producción nacional, la venta, y el consumo de bienes concretos.

Es sabido que el IVA afecta a toda transacción durante el proceso de producción, distribución y venta final al consumidor. Puede consistir en una cuantía fija o en una tasa porcentual variable. Hoy, es un componente fundamental en más de 120 países y capta alrededor de un cuarto de la recaudación mundial. Aún así, su potencial crecimiento es cada más evaluado o supervisado por agencias y agentes, debido a las fuertes demandas de recursos públicos para paliar el peso de la deuda en el presupuesto nacional, y la predecible reducción de los ingresos arancelarios como consecuencia de los acuerdos de libre comercio previstos a entrar en vigor a partir de 2005.

Se argumenta que reducciones al impuesto sobre la renta (ISR) tienen un efecto regresivo en la población, al beneficiar más a los que más ganan. Pero un impuesto al valor agregado de los bienes y servicios impacta duramente también a quienes menos salarios perciben, porque precisamente la gente más pobre tiene mayor propensión al consumo y a dedicar un mayor porcentaje de sus ingresos para adquirir estos bienes y servicios. Por ello, los temas de reforma impositiva son hoy bien revisados. Combinaciones de reducciones al ISR y aumentos al IVA, impactan a los salarios de menores ingresos recibiendo además los impactos inflacionarios de extender el IVA a los bienes y servicios. La experiencia obliga a considerar muchas veces que los productos y servicios que no sufren un incremento del IVA también reflejan un incremento de estos precios, fundamentalmente debido al efecto de aumentar el gravamen en los bienes actualmente exentos.

Bondades y objeciones

En el ámbito tributario normalmente son destacadas las bondades de la aplicación de impuestos tipo IVA. Estas modalidades de impuestos no distorsionan las decisiones de las empresas sobre la producción (efecto arrastre) pues los productores pueden recuperar la tasa que pagaron por los insumos. En última instancia, es el valor neto de la venta final de una empresa lo que sirve de base gravable o imponible del impuesto, de modo que, si funciona correctamente, el IVA es un impuesto de enorme ventaja práctica que se aplica al consumo final. Sin duda, el IVA ha contribuido a mejorar sustancialmente las administraciones tributarias, sobre todo mediante la creación de entidades más integradas y procedimientos modernos basados en el cumplimiento voluntario.

Sin embargo, en países en desarrollo han quedado expuestas fallas de instrumentación sustanciales. Se ha notado falta de integración entre las administraciones impositivas, dificultad de instituir sistemas viables de autoliquidación, la necesidad de programas de auditoría eficaces basados en métodos de selección por análisis de riesgo; y la necesidad de reintegrar sin demora los pagos en exceso a ciertos contribuyentes (los reintegros son hoy el talón de Aquiles del IVA).

Joseph Stiglitz, premio Nóbel de economía de 2001, señala además, en su artículo Los populistas a veces tienen razón, que emprender reformas que no sean recomendadas por expertos del Fondo Monetario Internacional (FMI) suelen ser tachadas de populistas. Sostiene que la diferencia fundamental entre los países desarrollados y los mercados emergentes es el tamaño del sector informal, del que no se recauda el IVA. Esta enorme economía sumergida hace que el IVA sea ineficaz en la mayoría de los países en desarrollo. Así, los países que imponen un IVA excesivo no han hecho más que fomentar a que la producción permanezca en el sector informal.

Capacidad de recaudación

Cuando se busca analizar la capacidad recaudatoria de un impuesto normalmente lo que se hace es obtener proporciones o razones porcentuales. Estos indicadores sirven de termómetro para observar el comportamiento de un impuesto, bien sea para vigilar el cumplimiento de metas políticas acordadas, o a los fines de mantener una determinada proporción económica estable. De este modo, se recurre a calcular impuestos como proporción del Producto Interno Bruto (PIB) u obteniendo la representación que tienen los mismos con respecto a los ingresos fiscales, tributarios, o a través del comportamiento relativo con respecto a los otros impuestos (directos e indirectos).

No obstante, entre los criterios tradicionales para determinar la eficiencia recaudatoria del IVA se utilizan dos modalidades del llamado índice de eficiencia. Un primero, busca un índice de recaudación del IVA respecto del PIB, y se divide por la tasa normal del impuesto. Debido a que muchas veces se sostiene que este criterio está contaminado por errores de medición, un segundo indicador se obtiene por la relación entre la recaudación del IVA y el consumo nacional privado, y se divide por la tasa normal del IVA. Según las recomendaciones del FMI, este último es considerado un mejor criterio de la eficacia o productividad del impuesto, debido a que un IVA aplicado a todo el consumo a una tasa uniforme tendría una eficiencia más cercana al 100% (eficiencia C). Entre los factores que acompañan a una eficiencia C relativamente alta se destacan una elevada relación del comercio exterior/PIB, altos índices de alfabetización, y antigüedad del IVA (cuanto más temprano se lo instituya, mejor funciona).

Otra forma de medir la capacidad de recaudación del IVA es a través de la sensibilidad de las recaudaciones al ciclo económico. Esta capacidad se expresa a través de elasticidades que pueden denotar algún tipo de productividad del tributo. La elasticidad mide la reacción de las recaudaciones ante al comportamiento del nivel de actividad económica. Se mide con el cociente entre la tasa de crecimiento de las recaudaciones y la tasa de crecimiento del PIB nominal.

Indicadores de desempeño

El Impuesto a la Transferencia de Bienes Industrializados (ITBIS) es un impuesto tipo valor agregado. Se determina restando del impuesto cobrado en las ventas el impuesto pagado en las compras de bienes y servicios, pagándose ésta diferencia al Fisco o al Tesoro Nacional.

El ITBIS se ha convertido en el impuesto de mayor recaudación en República Dominicana desde 2001, representando un 16.5% de los ingresos tributarios. En los noventa, la tasa del ITBIS se elevó de 6 a 8% mientras se amplió la base del impuesto como resultado de la reforma fiscal de 1992. En 2001 la tasa de los bienes se elevó a 12% y se generalizó la base hacia los servicios.

Durante el período 1984-2003, la tasa de crecimiento de las recaudaciones por ITBIS ha promediado 33.5%, destacándose su mayor crecimiento durante 2001, cuando se realizó una reforma tributaria que extendió su base de cálculo. Las recaudaciones de ITBIS con respecto al PIB promediaron 1.3% entre 1984-2003, pero alcanzaron proporciones hasta de 2.4% entre 2001 y 2003.

La evidencia empírica revela un incremento de la productividad del ITBIS interno cuando se aplicaron reformas tributarias durante el período 1984-2003. Entre los años post-reforma de 1992 y 1996, la productividad del ITBIS, medida con el consumo privado, promedió un indicador de eficiencia de 60.8%, mientras que, medida con el PIB, alcanzó 48.9%. Sin embargo, durante el período 1997-2003 dichas productividades aumentaron a 81.9 y 62.4%, respectivamente, lo cual demuestra un indicador fiscal de mejora en los procesos internos de gestión tributaria. Es de destacar, no obstante, que a partir de 2001 y a pesar de la reforma fiscal que elevó la tasa del ITBIS hasta un 12%, la productividad recaudadora del impuesto no ha crecido con la misma intensidad.

Si bien las recaudaciones por concepto de ITBIS alcanzan un nivel cercano al 2.4% del PIB en 2003 puede comprobarse como, luego de la reforma de 2001, el crecimiento de los pagos de ITBIS no ha llevado el mismo ritmo de crecimiento del producto nacional. Una forma práctica de verlo es a través de las elasticidades con respecto al PIB, alcanzando a crecer en 2002 sólo 1.6 pesos por cada peso en que creció el producto en la economía. Esta elasticidad resultó en 0.94 en 2003. Al igual que la reforma impositiva que se hizo en 1992, los incrementos en las recaudaciones del ITBIS se han dado de una sola vez, manteniendo luego elasticidades con respecto al PIB y a los ingresos tributarios en tendencias históricas cercanas a 1.6.

El autor es economista
y profesor universitario.
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