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La literatura económica reciente hace mucho énfasis en la hipótesis de que la independencia económica de los bancos centrales implique menores niveles de inflación. Se presume, en términos teóricos, que una mayor independencia permite fijar la estabilidad de precios por encima de otros objetivos económicos y desarrollar políticas macroeconómicas consistentes.
Mas aún, la independencia del Banco Central se relaciona con la independencia de influencia política y, por tanto, con la manera de evitar la búsqueda de objetivos a corto plazo o diferentes y conflictivos objetivos con el control de la inflación. No obstante, la medición de los niveles de independencia legal o económica de un Banco Central implican también variaciones en el tiempo.
En sentido general, los resultados obtenidos a nivel internacional confirman la hipótesis del impacto positivo que tiene la independencia de un Banco Central para el control de la inflación. No obstante, para desarrollarlos y confirmarlos resulta necesario adentrarse en mediciones objetivas del grado de independencia y relacionarlas con el comportamiento de las economías. Dentro de dicho contexto, para medir efectivamente el nivel de independencia de un Banco Central es necesario analizar la situación económica nacional y discutir, en términos cuantitativos y cualitativos, la situación actual del banco y las perspectivas de que sus probables cambios institucionales desemboquen, efectivamente, en una reducción continuada de la inflación en el mediano plazo.
Las mediciones de la independencia
La manera más elemental y directa de medir la independencia es analizar su contexto legal. En los trabajos de Cukierman (1993) se plantean cuatro aspectos legales que permiten hacer comparaciones internacionales. Primero, se plantea el establecimiento acerca de las condiciones legales sobre nombramiento, término de permanencia y provisiones sobre despido y compromiso de exclusividad de trabajo del presidente o gobernador de un Banco Central. Un segundo conjunto de variables se refieren a la formulación de políticas y, en particular, a la entidad que efectivamente establece la política monetaria; la manera como la ley dispone la resolución de conflictos entre el banco y el gobierno y el papel que la ley otorga al Banco Central en el campo de la formulación del presupuesto nacional. En tercer lugar, se toman en cuenta las disposiciones legales relacionadas con los objetivos del banco, dando una mayor calificación en términos de independencia al grado en el cual la meta de inflación es la única o principal. Por ultimo, se formulan un conjunto de preguntas relacionadas con las disposiciones legales para extender crédito al gobierno y las condiciones institucionales y financieras respectivas.
En la literatura económica se argumenta que una buena «proxy» para medir la independencia del Banco Central es la estabilidad que han tenido sus gerentes o gobernadores. El criterio básico es que un bajo periodo de permanencia y, en general, cuando los cambios de gerencia que coinciden con cambios de Ministros de Hacienda o Finanzas, son indicativos de baja de independencia y de influencia política sobre la política monetaria y la estabilización.
Los estudios de Cukierman (1993) clasifican los países según el periodo de rotación de los gobernadores de los bancos centrales en un periodo de tiempo considerado. Los resultados indican que los periodos de rotación efectiva han sido superiores en los países desarrollados (mínimo 5 años) que en los países en desarrollo (por lo general menos de 6 años y, típicamente, menos de 5). Por lo demás, el resultado más significativo es que al relacionar el periodo de rotación con la inflación registrada, se identifica que éste es para los países en desarrollo, efectivamente, un mejor indicador de independencia que el relativo al índice de independencia formal o legal.
Una tercera forma utilizada por Cukierman para medir la independencia de los bancos centrales consiste en la tabulación de un cuestionario dirigido a funcionarios especializados de un Banco Central para precisar la forma en que efectivamente se desarrollan las políticas y derivar de allí un nuevo indicador de independencia. El grupo de siete preguntas incluye los siguientes temas: (1) el grado en que coincide el término de nombramiento del gobernador con el presidencial; (2) las limitaciones que en la práctica existe al otorgamiento de crédito al gobierno; (3) la evidencia sobre la forma en que se resuelven conflictos entre el gobierno y el banco; (4) la manera como se fija el presupuesto del Banco Central, incluyendo la forma de determinación de los salarios de los altos ejecutivos del banco; (5) la existencia y grado de cumplimiento de metas monetarias, la existencia de metas de tasas de interés y la prioridad asignada efectivamente a la estabilidad de precios, y, (7) el papel del Banco Central como banco de desarrollo o de fomento.
Barreras para el logro de independencia efectiva
Uno de los temas que determina el grado efectivo de independencia de un Banco Central es su capacidad de limitar el crédito al gobierno. Esta parece ser una restricción más efectiva, incluso más que el establecimiento de topes, sean éstos en términos del volumen de recursos líquidos o de pagarés que el Banco Central pueda adquirir del gobierno. Igualmente, pueden presentarse vías indirectas de crédito al gobierno que podrían limitar la independencia del Banco Central, dado su impacto en las decisiones monetarias, afectando incluso la propia situación fiscal del banco (cuasi fiscal). Por ello, esto lleva a concluir que para el logro de una mayor independencia del Banco Central y para conseguir un mayor control de la inflación no es suficiente limitar el crédito al gobierno, sino, además, establecer alguna forma de controlar el crédito neto del mismo.
En cuanto al financiamiento público externo sobre la política monetaria y sobre la posición financiera del banco, los problemas se advierten cuando el banco se ve obligado a esterilizar (efecto compensado) la monetización de los recursos externos. Esto debido a que no solo exige elevar las tasas de interés, sino realizar pérdidas cuasi fiscales en el proceso. De igual manera, un déficit fiscal cuantioso, financiado internamente, puede entrar en conflicto con una política monetaria al competir con los recursos necesarios para efectuar operaciones de compra y venta de títulos públicos. Así, de manera más cualitativa y por encima de lo que es el cumplimiento de una «regla monetaria» autores como Swiburne y Castello Branco (1991) consideran que, en un sentido más amplio, la independencia monetaria de un Banco Central debe juzgarse en función de sí las decisiones monetarias se han podido adelantar de manera independiente de influencias políticas y si el Banco Central tiene o no una total discreción y desarrollo de la política monetaria.
Lo que resulta imposible determinar con las probables respuestas al cuestionario de Cukierman es en qué medida, el mantenimiento del objetivo de tasas de interés se origina en el temor de que mayores tasas induzcan un mayor flujo de capitales al país y, por ende, mayor presión sobre la tasa de cambio o sobre la inflación. O en cambio, si esta meta explícita refleja la intención de no desestimular el crecimiento económico, así resulte a costa de mayor inflación. A este respecto, es útil mencionar que para Cukierman, entre los factores que influyen en la evaluación del nivel de independencia afectada por influencias políticas está precisamente la de recibir señales de cómo administrar políticas deseables de tasas de interés.
Desde el punto de vista analítico y de política económica, la sección más interesante del formulario de Cukierman es, sin duda, la relacionada con la prioridad efectiva otorgada a la meta de inflación y la disyuntiva que plantea el objetivo de sostener la tasa real de cambio. Las posibles respuestas del cuestionario pudieran considerar que el control de la inflación no ha sido, efectivamente, el objetivo único de la política. Los gobiernos se preocupan mucho de los efectos de una volatilidad de la tasa de cambio. Por eso, para muchos, el mantenimiento de una tasa de cambio ha sido muchas veces el objetivo predominante, mientras que otros juzgan que la estabilidad de precios o de la tasa de cambio figuran entre los objetivos, pero no son los únicos. Estos resultados revisten especial importancia por cuanto distinguen claramente entre la independencia formal que surge del mandato legal de controlar la inflación como objetivo exclusivo y la independencia efectiva juzgada por los expertos en términos de la prioridad que da en la realidad a la estabilización. En consecuencia, para un Banco Central cuyo mandato único es el control de la inflación, obviamente resulta mucho menos conflictivo adelantar sus programas cuando la administración y el ministro de turno comparten la importancia de reducir la inflación aún a costa de cierto sacrificio de crecimiento. De igual forma, el Banco Central debe estar atento a evitar que por razones del denominado «ciclo político», normalmente al final de las administraciones se relaje la política fiscal y la prioridad otorgada a la inflación.
Las reformas modernas a los bancos centrales están hoy orientadas a revisar en detalle las barreras que impiden el logro de una mayor independencia efectiva. Se identifica que ésta se lograría en la medida en que el banco incremente su capacidad de conseguir una mayor restricción del endeudamiento público, que de un mayor énfasis al objetivo de controlar eficazmente la cantidad de dinero velando por el comportamiento de las tasas de interés, y evitando que el objetivo de mantener el tipo de cambio real constante se sobreponga a la meta de controlar la inflación. Para ello, se requiere además trasladar aquellos departamentos técnicos que le son propios al Gobierno Central, reducir las funciones del Banco que puedan resultar conflictivas con la estabilización (como es la de actuar como banca de fomento), fortaleciendo la autonomía patrimonial del banco y creando un marco jurídico y constitucional adecuado para resolver los conflictos con el gobierno que evite que éstos sean sistemáticamente favorables al Poder Ejecutivo.
