Por FAUSTINO COLLADO
En torno a la ley No.166 del 6 de octubre de 2003, que dispone una participación porcentual de los Ayuntamientos y la Liga Municipal Dominicana (LMD) en el Presupuesto público, se están generando conflictos y dudas en su aplicación, que debemos contribuir a despejar para bien de la Administración y el país.

Hasta ahora las tres controversias principales son: 1. La base del cálculo y el monto de los ingresos a entregar a los ayuntamientos, 2. El uso dado a esos ingresos por los gobiernos locales, 3. Las modalidades y los actores de la fiscalización y el control.

Según el artículo tres de la ley 166-03, el Ejecutivo debe incluir en el proyecto de Presupuesto, y el Congreso aprobar  a favor de los ayuntamientos, “un diez por ciento de los ingresos del Estado dominicano (debió decir del gobierno dominicano), incluyendo los ingresos adicionales y los recargos”. Más 20 millones al año para los fondos de pensiones y de préstamos de la LMD (ART.7).

El artículo 3 deja claro que los ayuntamientos no recibirán el 10% de los ingresos provenientes de recursos externos, por préstamos y donaciones; tampoco de los ingresos que van a Fondos Especializados, siempre que estos estuvieren aprobados por ley antes del 6 de octubre de 2003.

El diferendo más importante en cuanto a la base de cálculo del 10% ha girado en torno a los Fondos Especializados, pues el gobierno ha  especializado fondos que no han sido creados por ley. Si son aumentados los Fondos Especializados disminuye el monto del Fondo General, y los ayuntamientos reciben menos ingresos.

En la actualidad existen unos trece Fondos Especializados, excluyendo el Fondo 1955, que es el de los Ayuntamientos, entre los cuales están: Diferencial de los Derivados del Petróleo, el Fondo de los Partidos Políticos, el del Colegio de Abogados, el del Colegio Médico, Peaje, Pensiones, Fomento Industria Lechera.

Para el 2006 los ingresos que van a Fondos Especializados previstos en el Presupuesto ascienden a 35.5 mil millones, y los ingresos que van al Fondo General o Fondo 100, unos 154.3 mil millones. El 10% para los Ayuntamientos debe calcularse de los 154.4 mil millones, debiendo presupuestarse la suma de 15.4 mil millones. Sin embargo, lo que se ha presupuestado es alrededor de 11.0 mil millones.

Este perjuicio para los municipios también se cometió en 2005, cuando los ingresos del Fondo General sobrepasaron los 130 mil millones, y los Ayuntamientos debieron recibir más de 13.0 mil millones, pero recibieron poco más de 10.0 mil millones.

Una novedad de la ley 166-03 es que para el cálculo del 10%, al tenor de su artículo 3, el Área Financiera del Gobierno debe incluir los ingresos adicionales que se generan por el incremento de la actividad económica o por la eficiencia de la Administración Tributaria, así como los recargos por mora, multas y sanciones, más las multas de los tribunales.

La duda puede venir si se lee de manera parcial la Ley Orgánica de Presupuesto No. 531 de 1969, la que en su artículo 30 expresa: “Los presupuestos aprobados para cada uno de los organismos y dependencias que componen cada Capítulo de la Ley de Gastos Públicos, constituye el límite máximo de recursos de que podrán disponer durante el ejercicio presupuestario”.

Podría entenderse que si  en el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos se consignan 15,000 millones de pesos a los Ayuntamientos, no se les puede entregar sumas superiores.

Para descartar el argumento anterior, la primera razón legal está en que la misma ley 531 establece cuáles artículos cubren al Poder Ejecutivo y cuáles a los demás organismos. El artículo 30 de la ley 531 no aplica para los ayuntamientos y los organismos autónomos, a los cuales la referida ley solo les alcanza en los artículos del 1 al 14 del Título I, y en los artículos 58, 63 y 74 del Título III.

La segunda razón descansa en que la ley 166-03 al ser posterior se impone a la ley 531, en este aspecto especial de incluir los ingresos adicionales y los recargos. Por demás, es de justicia que los Gobiernos Locales se beneficien del aumento de las contribuciones de los/as ciudadanos/as, al igual que se beneficia el Gobierno Central.

En cuanto a la fecha para entregar los recursos, la ley 166-03 es clara al establecer en su artículo 8 que los mismos deben ser remitidos a la LMD antes del día 25 de cada mes; no es a más tardar el día 25, sino antes, por lo que la fecha límite es los días 24.

Ahora está surgiendo un nuevo obstáculo administrativo. Se trata de que el Secretario de Estado de Interior y Policía, como Presidente ex oficio de la LMD, una herencia del trujillismo que debe desaparecer, firma un libramiento o autorización de pago que  envía a la Contraloría General de la República, y esta a su vez a la Tesorería Nacional, al tenor de lo que establecen los artículos 17 y 18 de la Ley 3894 de Contabilidad, de 1954, que también tiene la marca del centralismo trujillista.

Si el Secretario de Interior de turno se retrasa en la firma del libramiento, por la razón que sea, todo el proceso se retrasa y la ley 166-03 experimenta otro tipo de violación, además de la violación del monto a entregar. ¿Es imprescindible legalmente  el referido libramiento? No lo es.

Actualmente existe la modalidad de entregar fondos sin libramientos, que son los Fondos en Avances entregados al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Ministerio Público y a la Cámara de Cuentas, de acuerdo a la ley 194-04, la que en su artículo 7 establece que la Tesorería Nacional “depositará en las cuentas de estos organismosen el Banco de Reservas el equivalente de la duodécima parte del monto total…aprobado..”, que también es un porcentaje al igual que los Ayuntamientos.

Si el artículo 83 de la Constitución dice que “Los Ayuntamientos, así como los Síndicos, son independientes en el ejercicio de sus funciones…”, es decir, tienen autonomía administrativa, contenida también en la Ley de Organización Municipal No.3455; si una ley del año 2003, la 166, les asigna un porcentaje del Presupuesto; entonces los ayuntamientos califican para recibir fondos sin mediación.

El uso de los fondos

El artículo 10 de la ley 166-03 especifica en qué se usará el 10% que de los ingresos fiscales internos no especializados, y tomando en cuenta los ingresos adicionales y los recargos, deben recibir los ayuntamientos.

Un 25% para gastos de personal fijo o temporal, un 35 % para servicios municipales y gastos de operaciones, y un 40% para gastos de capital e inversión. Como esta es una clasificación muy general, se emitió el Reglamento No.360-04, del 23 de abril de 2004, que contribuye a esclarecer el uso de estos fondos. Veamos.

A)Del 25%: Se usará para gastos de personal fijo o temporal en el área de administración y la gestión económico-financiera. No se trata del pago a todo el personal que trabaja para los ayuntamientos, sino, solo a los empleados de las oficinas, dirección, Inspectores, Alcaldes, dieta de Regidores.

B)Del 35%: Para servicios municipales y gastos de operaciones, relacionados con el mantenimiento de edificios, vías, maquinarias, equipos y vehículos, cuyo importe no sobrepase el 10% del costo total del bien a conservar o reparar; la recogida, transporte y disposición final de desechos sólidos, ornato, medio ambiente, iluminación pública, amueblamiento urbano.

C)Del 40%: Para gastos de capital e inversión, como la adquisición de inmuebles, maquinaria, equipos, vehículos, que no se agoten en el primer año; construcción de obras; mantenimiento y reparación cuyo valor sobrepase el 10% del costo real de la obra o el bien; estudios para proyectos de inversión; activos intangibles y equipos de comunicación.

De este 40%, el artículo 10 de la ley establece que un dos por ciento (2%) debe destinarse para el diseño, ejecución, monitoreo y evaluación de planes, proyectos y programas de desarrollo municipal. Mis constataciones en este aspecto me llevan a afirmar que la inmensa mayoría de los ayuntamientos no están cumpliendo con esta parte.

El punto clave a dilucidar es si el Reglamento 360-04 se aviene al contenido de la ley 166-03, o se ha excedido, violándola.

El artículo 10, literal (a) de la ley 166-03 dice: “Un veinticinco (25%) para gastos de personal, sean estos relativos al personal fijo a bajo contrato temporal”. Si se da una interpretación estricta de este texto, debe entenderse que todos los gastos de personal: administrativos, los involucrados en los servicios y las inversiones, también están incluidos en el 25% de gastos de personal, pues ese personal es fijo o contratado.

Esta interpretación reporta una ventaja social, pues conlleva la disminución de los gastos corrientes y del clientelismo político, liberando fondos para incrementar las inversiones y la cobertura de los servicios, los cuales, como se advierte en el literal (B), incluyen  muchos renglones.

Una interpretación amplia o flexible del artículo 10.a deberá tomar en cuenta que para generarse un servicio, en la mayoría de los casos, se necesita de manera inevitable la participación de las personas, que es un de las diferencias esenciales entre el concepto de servicio y el de bien físico. El pago que se hace a una persona que ejecuta un servicio no es un gasto administrativo, sino un gasto de servicio.

Pero la solución administrativa no es fácil; pongamos el ejemplo de la recogida de la basura. La adquisición de un camión compactador es un gasto de capital; el pago de los empleados administrativos de la Dirección de Limpieza es un gasto de personal; y los obreros que recogen la basura, dado que ellos son imprescindibles en la recogida, son parte integral del servicio, y su pago tiene que incluirse en la partida de servicios del 35%.

Otra duda surge cuando se hace una construcción por administración, o sea, con personal del Ayuntamiento. Como la construcción es un gasto de capital, debe cargarse al 40%, pero como la hacen empleados del Ayuntamiento, que reciben sueldos fijos, el gasto de ese personal debe ir dentro del 25%. Si se carga todo al 40% de gasto de capital, el Ayuntamiento dispondrá de más fondos para sus gastos de personal, muchas veces innecesario.

Lo que se necesita es una demarcación clara y precisa en cada caso, porque ciertamente, algunas partidas pueden ser manipuladas por algunos ayuntamientos, como sería incluir empleados de oficina y otro personal no vinculado directamente con la ejecución de un servicio dentro del 35% de los servicios., lo que libera fondos para contratar más empelados de planta o de administración.

De todos modos, estoy convencido de que si se eleva un recurso en contra del Reglamento 360-04, la decisión judicial se irá por una interpretación flexible, especialmente en el caso del personal que ejecuta los servicios, aunque la decisión del tribunal aclare aún más las cosas.

Las precisiones del Reglamento No.360-04 ayudan a la correcta aplicación de la ley 166-03, pero se necesitan nuevas afinaciones.

Dónde es que está la clave para que los recursos provenientes de la ley 166-03 se usen mejor y beneficien más a los municipios y los Distritos Municipales? Además de desarrollar más el Reglamento No.360-04, sencillamente reduciendo el 25% de los gastos de personal a un 20% o un 15%, para que se disminuya el clientelismo y la burocracia innecesaria, viéndose los ayuntamientos obligados a incrementar su eficiencia administrativa y a generar más fondos propios, ampliándose el porcentaje destinado a  los servicios y a la inversión.

LA FISCALIZACION

La tercera controversia que se ha generado en torno a la aplicación de la ley 166-03, que manda a entregar el 10% de los ingresos fiscales internos, no especializados por ley, incluyendo los ingresos adicionales y los recargos, a los ayuntamientos del país, gira en torno a cómo y quiénes fiscalizan y controlan el uso de esos fondos.

El artículo 11 de la ley establece que: “Los Ayuntamientos del país enviarán un informe trimestral a la Contraloría General de la República, a la Cámara de Cuentas y a la Liga Municipal Dominicana, justificativo de las cuantías y finalidades a que se hayan destinado los recursos obtenidos”.

Además de ese informe trimestral, cada Ayuntamiento, en cumplimiento del artículo 38.7 de la Ley 3455 de Organización Municipal, debe enviar al Contralor General un informe mensual, de los ingresos y egresos del mes anterior.

La diferencia de estos dos informes, es que el trimestral solo abarca los ingresos provenientes de la ley 166-03 y los correspondientes gastos, y el mensual incluye  los ingresos y egresos provenientes de todas las fuentes y conceptos.

Aparte del control pasivo que pueden hacer la Contraloría General y la Cámara de Cuentas, por medio de los informes que reciben y que deben exigir para su posterior aprobación, pueden hacer un control activo, descendiendo directamente a las oficinas de los Ayuntamientos donde funcionan los sistemas y subsistemas de ingresos y gastos.

Más adelante el artículo 12 señala que:”La fiscalización y control de la aplicación de los fondos que genere la presente Ley será llevado cabo por una Comisión, la cual estará integrada por un delegado del Poder Ejecutivo, que la presidirá, y un delegado por cada una de las organizaciones políticas que cuenten con una representación municipal a nivel de Ayuntamiento”.

Hasta ahora van cuatro instancias de fiscalización. Si se incluye la disposición del artículo 196 de la ley 3455, así como el artículo 74 de la Ley Orgánica de Presupuesto No.531, de que todas las instituciones autónomas y descentralizadas deben enviar a la ONAPRES, un balance de ingresos y gastos presupuestarios ejecutados, a más tardar el 15 d febrero del año siguiente al cierre del ejercicio; balance que también deben enviar a la Cámara d Cuentas y a la Contraloría General, tenemos cinco instancias de fiscalización.

Un sexto mecanismo de control es el Concejo de Regidores de cada Ayuntamiento, donde hay representación de varios partidos, y a quienes el Síndico, de acuerdo al artículo 38.9 de la Ley de Organización Municipal, debe rendirle en el mes de octubre de cada año un informe del estado del Tesoro municipal, de los ingresos y egresos realizados a esa fecha. Esos informes están disponibles en los Ayuntamientos.

El séptimo mecanismo de control es el control social por parte de los/as munícipes, los estudiosos del tema, los medios de comunicación, al amparo de la Ley General de Acceso a la Información Pública No.200-04, como de Resoluciones de decenas de ayuntamientos que ya han aprobado la elaboración y ejecución del Presupuesto Participativo, donde la comunidad da seguimiento al Gobierno local.

En cuanto a las facultades de fiscalización y control de la Liga Municipal Dominicana (LMD), otorgadas por la Ley 3455 de1954, la Ley 673 del 18 de marzo de1965, la Ley 166-03 y el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la LMD, las mismas están a cargo de su Comité Ejecutivo.

El Presidente ex oficio de la LMD, como instancia individualizada, que ocupa el Secretario de Estado de Interior y Policía, no tiene funciones de fiscalización, sino, que en las nueve funciones de la Presidencia, contenidas en el artículo 37 del referido Reglamento, solo se le asigna funciones formales, protocolares y de trámites.

Tampoco las tiene de manera permanente el Secretario General de la LMD, que asiste al Comité Ejecutivo con voz, pero sin voto, a menos que el Comité Ejecutivo no le delegue esas funciones de manera transitoria, para casos específicos.

El literal (d) del artículo 35 del Reglamento e la LMD faculta al Comité Ejecutivo a pedir informes sobre los trabajos de los Ayuntamientos y las Juntas Municipales; y el literal (k) del mismo artículo establece la responsabilidad de “Ejercer las funciones de control administrativo y fiscalización que la ley establece a su favor, respecto de los organismos municipales”.

En ese mismo orden se expresan los artículos 1, 3 y 5 de la ley 673, que cuando otorgan facultades a la LMD, las refieren de manera taxativa a su Comité Ejecutivo.

Queda claro que la fiscalización y control a los Ayuntamientos por parte de la LMD se ejerce de manera colectiva, por su Comité Ejecutivo. Ahora bien, cualquier miembro del Comité Ejecutivo, como lo es el Secretario de Estado de Interior y Policía, puede encaminar diferentes iniciativas de fiscalización en el seno de ese organismo, y sería bueno que lo hiciera, para hacer valer un principio esencial de la democracia: el control de todos/as por todos/as.

La Comisión de Fiscalización y Control que crea el artículo 12 de la ley 166-03, es una Comisión pluripartidista, para elaborar informes, opiniones, peticiones y recomendaciones en torno al cumplimiento de la Ley. De acuerdo al artículo 27 del Reglamento 360-04, la Comisión la preside el Enlace entre el Poder Ejecutivo y los Ayuntamientos, es decir, un funcionario del partido gobernante, que es el único que tiene la potestad de convocarla.

Si esta Comisión no ha funcionado es una responsabilidad del Poder Ejecutivo y de los partidos políticos con representación municipal que no reclaman su conformación. Como vemos, mecanismos de fiscalización hay de más, lo que debemos reclamar todos y todas es que funcionen, para defender los fondos públicos.