Congreso: Teoría y realidad

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RAFAEL TORIBIO
La semana pasada, de manera conjunta, la Cámara de Diputados y Participación Ciudadana desarrollaron un seminario-taller sobre las funciones del Congreso, con la participación de expertos nacionales e internacionales sobre la materia. Esta actividad permitió una interesante reflexión sobre los roles del Congreso en una democracia que siendo fundamentalmente representativa no debe dejar de ser también participativa. Fue ocasión propicia para contrastar los postulados teóricos respecto a las funciones que debe desempeñar nuestro Congreso y la forma en que realmente lo hace.

Producto de un proceso histórico en el que la acomodación a las circunstancias concretas de la política y las particulares de cada país tienen una influencia determinante, a los Congresos o Parlamentos se le asignan desempeñar en la actualidad las funciones de legislación, representación y fiscalización. Es decir, aprobar las leyes que constituyen el sistema jurídico, representar la diversidad tanto social como política de la población y ejercer un poder de control sobre los actos de los órganos e instituciones del Estado, empezando por el Poder Ejecutivo. De inmediato hay que decir que no siempre fue así y que la de legislar tiene en estos momentos la supremacía sobre las dos restantes.

En su origen, la función por la que nació el Parlamento en Inglaterra, consolidado a mediados del siglo XVII, fue la de control y fiscalización de los recursos económicos que el Monarca exigía a sus súbditos para sufragar los gastos del gobierno. Frente a las necesidades crecientes de recursos para cubrir los gastos de la Corona, y especialmente las guerras periódicas en las que se embarcaba, la burguesía, clase social de la cual al final provenían los recursos que exigía el Monarca, decidió no permitir que el Rey exigiera la cantidad que le pareciera y que la invirtiera en lo que se le antojara. Toma la decisión de reunirse para hacerle saber al Monarca lo que estaban dispuestos a aportar, sólo lo que entendían como razonable, y constituirse en un órgano permanente que cada año aprobara la cuantía de los recursos que aportaban y fiscalizar luego en lo que se utilizaran.

Conforme a lo anteriormente indicado, la primera razón de ser del Congreso fue la aprobación del presupuesto y su posterior fiscalización. Las funciones de legislar y de representación fueron posteriores, sin embargo, hoy tienen mayor primacía que aquella función justificadora del nacimiento de esa institución, tanto en la teoría como en la práctica. Pero las tres son desempeñadas actualmente con algunas precariedades y limitaciones.

A pesar de la importancia de estas funciones del Congreso no aparece en la Constitución vigente una declaración que se las atribuya de manera explícita. Se aprecia, por vía de consecuencia, que les son conferidas cuando se detallan las atribuciones del Senado y de la Cámara de Diputados. Convendría que en la próxima reforma a la Constitución se le otorgue rango constitucional, atribuyéndoselas de manera explícita al Congreso mediante una declaración en ese sentido, que puede establecerse cuando se aborda el Poder Legislativo.

Visto el origen del Parlamento o Congreso, las funciones que le dieron origen así como la evolución experimentada y lo que expresa la Constitución vigente con relación al rol del Congreso respecto a estas funciones, pasemos a la consideración de cada una en particular.

Es con la función de legislar que más se identifica al Congreso. Pareciera que Congresistas y ciudadanía estiman que la función esencial de los senadores y diputados electos, y prácticamente única, es la de legislar, evidenciado en el término que se utiliza para denominar al poder del Estado que conforman, Poder Legislativo, y legisladores a sus miembros. Esto puede que se corresponda con la primaría que en la teoría tiene el Parlamento en el Estado Moderno por ser quién dicta lo que se debe ejecutar y en base a lo cual se debe juzgar. Sin embargo, si consideramos el contenido de muchas leyes aprobadas y quién ha tenido la iniciativa, quizás haya que aceptar que hay leyes que esperan ser aprobadas de contenidos más pertinentes y que las iniciativas legislativas del propio Congreso debieran ser mucho más relevantes.

Por su parte, la función de representación aparece como implícita en la propia integración del Congreso: los senadores en función del territorio y los diputados de la población, pero ambos con una responsabilidad de naturaleza nacional y una fuerte tendencia, en ambos también, de reducirla al marco local, presionado talvez por la intención de continuar en el cargo mediante la reelección. Además de la limitación señalada, referida al ámbito real de la representación, la Ley Electoral y la relación partido político-sociedad se encargan de imponer limitaciones adicionales a la función de representación de manera que, en la realidad, la representación en el Congreso no es representativa de los diversos sectores que conforman la sociedad, ni tampoco de los temas que más preocupan a la ciudadanía. Puede que haya “representación” sin la debida “representatividad”.

La limitación en el desempeño de la función de fiscalización se inicia con la dificultad de modificar el proyecto del presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo. El mecanismo establecido en la propia Constitución para introducirle cambios al proyecto recibido obliga a una mayoría que difícilmente puede conseguirse: el voto afirmativo de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada cámara. Continúa la limitación con la dificultad de supervisar la ejecución del presupuesto aprobado. La supremacía del Ejecutivo, unida a la debilidad institucional del Congreso, hace poco menos que imposible este control. Así las cosas, la función de fiscalización y control es precariamente desempeñada con relación a los ingresos y mucho menos respecto a los gastos.

La democracia agradecería que el Congreso surgido en las pasadas elecciones asuma, en la realidad, las tres funciones señaladas, con un balance adecuado entre ellas, sin olvidar la que le diera origen.