Hoy 
Las reformas estructurales emprendidas en los países de América Latina por el proceso de globalización han sido fundamentalmente enfocadas a dirigir la recuperación del crecimiento económico. El objetivo común de las reformas estructurales se ha identificado con determinados planes de acción y mejoras en el funcionamiento de los mercados.
Detrás de este objetivo ha estado la convicción de que con mercados más libres es posible utilizar en forma más eficiente los recursos productivos. Sin embargo, los gobiernos latinoamericanos han tenido muchas veces que realizar reformas fiscales como forma de alcanzar recursos y mejorar así las dolencias de sus países.
En el período de estancamiento que vivió América Latina durante los años ochenta y noventa, se evidenciaron fallas en las políticas económicas y sociales para enfrentar problemas de crecimiento de largo y mediano plazo, activación de las áreas productivas, la creciente polarización del ingreso y el aumento de la pobreza. Por ello, fue necesario que los gobiernos implementaran una serie de reformas para encender los motores de un nuevo ciclo de expansión, que permitiera una mejora de todos estos aspectos, definiendo un nuevo funcionamiento estructural de la economía para la búsqueda de una mayor eficiencia de los recursos. Las políticas estructurales han tenido así un cambio de orientación profundo y generalizado en la mayoría de países latinoamericanos.
Esta gran desigualdad social ha sido una característica del desarrollo económico latinoamericano, que se ha caracterizado por ser la región del mundo con los más elevados índices de desigualdad en la distribución del ingreso y de los niveles de pobreza. Así, si bien estos indicadores son inferiores a aquellos típicos de otras partes del mundo en desarrollo, siguen siendo extremadamente elevados y, para el conjunto de la región, se encuentran hoy por encima de los niveles que se observaban antes de la crisis de la deuda, alterando la dinámica económica y social regional.
Orientación de las reformas
En materia tributaria las reformas han sido muy profundas en Latinoamérica y sus rasgos más comunes han sido la búsqueda de la neutralidad, la simplificación legal, administrativa y el aumento de los recaudos. Puede hoy comprobarse como los impuestos al comercio exterior han sido parcialmente remplazados por mayores recaudaciones internas. Y con el fin de moderar los efectos distorsionantes de la tributación sobre las decisiones de producción y ahorro, la mayoría de países han adoptado sistemas de impuesto al valor agregado (IVA) para gravar el consumo. No obstante, los coeficientes de recaudo del IVA son muy inferiores a sus tasas potenciales, debido a la exclusión de numerosos bienes y servicios finales de las bases de tributación y a dificultades de administración y control de gestión, limitando la neutralidad de este impuesto. Igualmente, las tasas marginales extremas que aplicaban en el pasado a las ganancias de las empresas han sido reducidas, por razones de equidad, manteniendo tasas diferenciales más amplias sobre los ingresos de las personas, aunque inferiores en todo caso a las vigentes en décadas anteriores.
Es de reconocer que numerosos países han hecho importantes esfuerzos para mejorar la administración tributaria y reducir la evasión. Entre las medidas más destacadas se encuentra el establecimiento de oficinas o unidades de contribuyentes especiales con el objetivo de mejorar las recaudaciones de los grandes contribuyentes.
De manera general, se acepta que la adopción de sistemas tributarios más simples y menos distorsionantes tienden a reducir la volatilidad fiscal y macroeconómica, puesto que implica tres condicionantes determinantes: (1) sustituir impuestos al comercio exterior por impuestos domésticos con bases más amplias y estables, como el IVA; (2) ampliar las bases de los impuestos y reducir las tasas marginales elevadas de los consumos o ingresos más inestables; y (3) fortalecer los ingresos tributarios a través de la deducción de la dependencia de fuentes financieras inestables, como el impuesto inflacionario o el financiamiento de corto plazo. Pero se reconoce también que sistemas tributarios más simples pueden aumentar la volatilidad fiscal y macroeconómica pues podrían ocasionar dos efectos inmediatos: (1) reducir la discrecionalidad tributaria que podría utilizarse para fines de estabilización; y (2) reducir la elasticidad tributaria, que el gobierno podría aprovechar para ahorrar más en tiempos de auge, y desahorrar en tiempos de recesión.
El objetivo común que los expertos confieren a las reformas estructurales ha sido el de ampliar el ámbito de acción y mejorar el funcionamiento de los mercados. Supone que, a través de mercados más libres, se utilizaran en forma más eficiente los recursos productivos. En los procesos de reforma de América Latina, esto ha implicado eliminar restricciones, reducir y simplificar gravámenes y facilitar la iniciativa privada. En materia de política comercial, podría decirse que las reformas estructurales han consistido en reducir y unificar aranceles, en desmontar todo tipo de restricciones y permisos a las importaciones y en unificar los tipos de cambio.
Después de las liberaciones comerciales del Cono Sur de fines de los setenta, entre 1985 y 1991 prácticamente todos los países iniciaron programas importantes de liberación de sus regímenes comerciales. Los aranceles promedios pasaron desde niveles del 41.6% en los años previos a la reforma hasta el 13,7% en 1995, entre los cuales los aranceles máximos se redujeron de un promedio de 83.7% a 41%. Las restricciones de tipo no arancelario, que afectaban el 37.6% de las importaciones en el período anterior a la reforma, cubren actualmente apenas el 6.3%. Ocasionalmente se habían impuesto también sobre tasas a las importaciones y depósitos previos de pago. Hasta ahora, se reconoce que las reformas comerciales se encuentran bien avanzadas, pero aun pueden lograrse progresos adicionales mediante una mayor nivelación y armonización arancelaria. En el área financiera han avanzado mucho más rápido las medidas de liberalización que los esfuerzos de mejoramiento de los sistemas de regulación y supervisión. En el campo tributario, quedan grandes vacíos en la gestión entre administración y recaudaciones, especialmente de los impuestos de renta, y en ampliación de las bases del impuesto al valor agregado.
Por su parte, las privatizaciones latinoamericanas han marchado a ritmos muy disparejos entre unos países y otros, de forma que hay espacios variables en todos los campos, desde la venta de empresas en los sectores industriales y financieros en algunos países, hasta la conformación de sistemas e instituciones estables de participación del sector privado en diversas formas de infraestructura. Finalmente, el mayor potencial se encuentra en el área de legislación laboral, donde las reformas recientes han sido escasas, a pesar de las enormes rigideces que dificultan la creación de empleo en la región.
Tendencias de la tributación en América Latina
El desarrollo del nuevo modelo económico global ha generado cambios en todos los aspectos de las economías latinoamericanas, en donde la parte de tributación, refleja cabalmente los principios y objetivos que sustentan el libre mercado y el desarrollo de un esquema de plena liberación comercial, financiera y social. Las reformas tributarias que se han realizado en América latina, han buscado la neutralidad, la búsqueda de facilitar los recaudos mediante esquemas más simples y el aumento de los recaudos. Dichas reformas compensan la pérdida de importancia de los impuestos al comercio exterior que representaban casi un tercio del total de los impuestos antes de ser implementada la apertura.
Las tendencias de la tributación en América Latina se han caracterizado por 7 objetivos básicos que son: (1) Buscar la neutralidad mediante el uso de sistemas tributarios basados en el IVA; (2) Bajar los márgenes diferenciales en el uso del impuesto a la renta; (3) Aumento generalizado en conceptos como retención en la fuente y otros impuestos complementarios; (4) Orientar la política tributaria en la búsqueda de condiciones más propicias para la inversión productiva; (5) Aumentar la base tributaria y simplificar las tarifas buscando menor evasión y mayor eficiencia en el recaudo; (6) Buscar que las cargas tributarias no se centren en un grupo de la población, sino que se reparta entre todos; y (7) Privilegiar el aumento de los recaudos, por encima de sus repercusiones en la distribución del ingreso.
Así puede comprobarse que entre 1980 y 1991 se pasó de 8 a 15 países que usaban el IVA: hoy son más de 20. En sentido general la mayor parte de los países han logrado la unificación de las tasas del IVA, pero conjuntamente a una reducción del impuesto a la renta de personas naturales a un promedio del orden del 30 a 35%. Entre sus debilidades, las reformas recientes han dejado mucho que desear en la falta de éxito para gravar el sector financiero, ya sea a través de los sistemas de sus rentas o debido a sus movimientos. De manera similar se ha descuidado la tributación sobre la propiedad y se ha obtenido cierto nivel de dificultad en la aplicación de estructuras tributarias globales (que fomenten el desarrollo económico y la equidad). Es necesario decir que las reformas en materia de tributación han buscado su instauración simplemente de acuerdo con la implementación del modelo de apertura, a los fines de mejorar la eficiencia de los mercados.
Es claro que los gobiernos tienen siempre la indeseable necesidad de imponer gravámenes a las unidades familiares y a las empresas para financiar sus gastos. Pero los impuestos tienen un costo económico. Proporcionan ingresos para financiar el gasto público e influyen en el ahorro, la distribución de las inversiones y la estructura de la producción. Es por eso que el objetivo de las reformas tributarias deberá siempre enfocarse en obtener ingresos y reducir los costos de las distorsiones provocadas por los impuestos. Las reformas exitosas recientes en América Latina han hecho hincapié en la suficiencia de los ingresos, pero amparadas en lograr el equilibrio entre el análisis de la equidad horizontal, la sencillez y neutralidad de la aplicación de los tributos, y la compatibilidad entre el sistema impositivo y su capacidad administrativa.
Será siempre difícil calcular la pérdida de eficiencia al nivel de toda la economía causada por la tasa total de los impuestos internos de un país, pero es evidente que las tasas impositivas desiguales y discrecionales pueden ser sumamente perjudiciales.
