De la Cámara de Cuentas y la reforma necesaria

Por: Gregorio Montero, viceministro de Reforma y Modernización de la Administración Pública

A propósito de los constantes escarceos y aprehensiones que se han generado, como consecuencia de la crisis que hace estragos en la Cámara de Cuentas, que es cíclica, y que hoy se presenta en palestra con nuevas manifestaciones, matices y ribetes de autodestrucción, es necesario, para entenderla y procurar una solución duradera, adentrarse en un análisis profundo de los aspectos jurídicos y de gestión de ese importante organismo constitucional del Estado, más allá de diferencias, diatribas políticas y personales, y de supuestas inconductas.

Esto puede llevarnos a entender la necesidad de una reforma de la Ley que en la actualidad rige dicha institución, la que cuenta ya con más de dieciocho años de vigencia, y a determinar con cierta precisión los elementos y criterios que deben servir de contenido a dicha reforma, especialmente los relacionados con el modelo de gestión.

Es preciso tomar en cuenta que la función de control de la Administración Pública responde a una de las potestades administrativas que hacen posible el funcionamiento debido de los órganos y entes públicos, garantiza la inversión adecuada de los fondos públicos, en consonancia con los planes aprobados y el presupuesto asignado y procura asegurar que se logren los objetivos y resultados proyectados, por medio de evaluaciones y auditorias pertinentes.

Identificados los errores y desviaciones, la labor de control ayuda a corregir y a enderezar la marcha de las instituciones públicas, y cuando se verifican ilícitos y malversación de fondos estatales, es decir, actos de corrupción, la labor de control se convierte en auxiliar de la justicia para asegurar el castigo de los corruptos, debiendo rendir informes técnicos de calidad incuestionable.

La importancia de este organismo quedó reflejada en el hecho de que, en la misma Constitución primigenia del 6 de noviembre de 1844, fue consignada la figura del Consejo Administrativo, cuya responsabilidad esencial era revisar anualmente las cuentas generales del Estado e informar al Congreso de la República sobre los resultados de dicha revisión. Luego, en la primera reforma de la Carta Magna de 1854, conocida como Constitución de Moca, se estableció la Cámara de Cuentas, la cual, desde la fecha, a pesar de los muchos y significativos cambios normativos que se han producido, constitucionales, adjetivos y reglamentarios, mantiene en la actualidad la misma naturaleza y características.

Es preciso ponderar el rol que la Constitución Política asigna a la Cámara de Cuentas en los artículos 246 y 248, haciéndola parte determinante del sistema de control y fiscalización de los fondos públicos, papel que comparte con el Congreso de la República y la Contraloría General de la República.

La Cámara de Cuentas debe encargarse, específicamente, del control externo, en tanto órgano superior del mismo, por lo que es responsable de ejecutar las funciones de control fiscal de los recursos públicos, de los procesos administrativos y del patrimonio del Estado. Como se puede ver, su competencia que, además le permite emitir normas que obligan a las instituciones respecto de la materia, es consustancial al cumplimiento de los fines del Estado, a la eficiencia de sus instituciones, a la transparencia y a la lucha contra la corrupción administrativa.

Es la propia Constitución que orienta para que el organismo sea dotado de los atributos y herramientas jurídicas y técnicas necesarias para acometer con éxito sus objetivos, que son, sin duda, garantía para la institucionalidad pública. Dentro de esas herramientas podemos citar personalidad jurídica, autonomía administrativa, técnica, operativa y presupuestaria, las que le permiten actuar con razonable independencia frente a los poderes públicos y al resto de los organismos constitucionales.

Se requiere de los cinco integrantes de la Cámara de Cuentas, que son seleccionados por el Senado de la República, de ternas que le presenta la Cámara de Diputados, entre otras condiciones, solvencia ética y moral, formación universitaria, preferiblemente en las áreas de contabilidad, finanzas, economía y derecho.

Es importante precisar que la Cámara de Cuentas, además de tener carácter constitucional, entra en la clasificación de órganos colegiados, regulados de forma general por el artículo 55 de la Ley No. 107-13, de Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo. Como tal, este tipo de órgano se rige por una técnica de funcionamiento diferenciada de la de los órganos unipersonales, la cual resulta mucho más compleja, pues requiere de la aplicación de fórmulas y criterios estricta e indefectiblemente democráticos.

En desarrollo de los postulados constitucionales expuestos anteriormente, la Ley No. 10-04, que rige la Cámara de Cuentas en la actualidad, instituye en su artículo 5 el Sistema Nacional de Control y Auditoría, disponiendo en el artículo 6 que la misma es el organismo superior, el que, para el despliegue de su competencia y el ejercicio de sus atribuciones, debe contar con una estructura organizativa, enunciada por el artículo 18, en la que aparecen en el primer nivel jerárquico el pleno, como máxima autoridad, y el presidente, como máxima autoridad ejecutiva en todos los asuntos administrativos y técnicos, según se agrega en el artículo 20.

En el mismo tenor, el artículo 19 de la Ley faculta al pleno de la institución para emitir resoluciones aprobando reglamentos internos, nombramientos y remoción de personal, contratación de asesores, los planes y presupuesto internos, entre otras; para la toma de decisiones, debe estar siempre presente el presidente o el vicepresidente de este.

El artículo 20 faculta al presidente para elaborar estrategias, planificar, elaborar informes, proponer nombramientos y contratación, para la aprobación del pleno; además, dirigir las sesiones del pleno, representar a la institución en actos oficiales, autorizar los gastos, firmar la correspondencia y la documentación general, realizar a lo interno traslado de personal, aplicar la sanción de suspensión a los empleados que incurran en faltas disciplinarias, remitir a las autoridades competentes los casos que puedan originar algún tipo de responsabilidad, y otras.

Se puede notar que, en lo que respecta a la asignación de competencias al pleno y al presidente de la Cámara de Cuentas, la Ley no hace un deslinde adecuado, lo que genera confusión, pues se verifica un cierto grado de superposición de funciones en relación con los procesos de gestión del organismo; esto, sumado a otros tipos de problemas, podría estar contribuyendo a las muestras de ingobernabilidad que han trascendido a la opinión pública, lo que está generando una especie de parálisis institucional que le impide al referido órgano de control cumplir con su importante misión.

Dada las características de las instituciones colegiadas, cuando hay imprecisión en la asignación de las atribuciones al nivel deliberativo y al nivel ejecutivo o de gestión, se genera este tipo de crisis, que termina debilitando la capacidad de respuesta institucional en todos los sentidos.

En otro orden, es importante tomar en cuenta que, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley No. 10-04, de la Cámara de Cuentas, fue proclamada la Constitución Política vigente, la cual le amplía sus competencias, como se puede constatar en el citado artículo 248; y en el artículo 138 establece los principios de organización y funcionamiento de las instituciones públicas.

Además, fue promulgada la Ley No. 247-12, Orgánica de la Administración Pública, que desarrolla y amplía los referidos principios constitucionales, y establece las normas y técnicas para la creación y organización de los entes y órganos públicos; también, posterior a la Ley de la Cámara de Cuentas fue promulgada la Ley No. 107-13, la que, como ya vimos, regula, entre otras cosas, los órganos colegiados.

Urge pues que, a la vez que el Congreso de la República procura la solución de la crisis que en la actualidad afecta a la Cámara de Cuentas, valore también iniciar un proceso de discusión con miras a modificar la Ley No. 10-04, a fin de corregir las falencias en materia de asignación de competencias, establecer mecanismos que faciliten la comprensión y aplicación de los principios de eficiencia, jerarquía, coordinación, supervisión, transparencia y gobernabilidad, y defina las bases y los elementos centrales de un modelo de gestión institucional que sea funcional, y con ello, tratar de rescatar la confianza de la ciudadanía, peligrosamente perdida. También se requiere que dicha Ley sea ajustada a posteriores preceptos jurídicos generales, contenidos en la Constitución y las leyes Nos. 41-08, 247-12 y 107-13, entre otras.

Entendemos que, tanto las autoridades congresuales como de la propia Cámara de Cuentas, podrían requerir la asesoría técnica del Ministerio de Administración Pública (MAP), a fin de que ponga a disposición del proceso su experiencia acumulada, en tanto órgano rector del fortalecimiento institucional y de distintos instrumentos de gestión pública.

La Cámara de Cuentas es vital para el buen uso de los recursos públicos, para asegurar la transparencia y la lucha efectiva contra la corrupción administrativa. Es hora de que la sociedad dominicana cuente con el organismo de control posterior externo que merece.

Todo indica que una transformación jurídica, institucional y moral se hace necesaria para garantizar una solución estratégica de la crisis, no solo una salida coyuntural. Para todo esto se requiere de un liderazgo institucional que se coloque a la altura de las necesidades.