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POR ADOLFO MARTÍ GUTIÉRREZ
En las últimas décadas, el debate sobre la reforma tributaria ha adquirido creciente importancia en la definición de las políticas públicas en varios países del mundo. De manera general, todas las sociedades democráticas han cuestionado su modelo tributario, independientemente de su grado de desarrollo económico, del nivel de la carga tributaria por ella soportado y de la cantidad o calidad de los servicios públicos colocados a su disposición.
Pero una reforma tributaria será siempre un tema de mayor relevancia en economías que buscan impulsar su nivel de desarrollo.
Durante muchos años muchos países se plantean la necesidad de realizar reformas fiscales integrales, pero por evitar costos políticos se han pospuesto. Los gobernantes han preferido financiarse por la vía de la emisión monetaria y del endeudamiento. Porque una reforma tributaria deberá significar una mayor carga para todos los consumidores. Y la mayor carga debería darse para aquellos sectores que por diversas causas (evasión, elusión o regimenes de excepción) no pagan sus impuestos. Aún así, a mediano y largo plazo, si la reforma tributaria está bien encaminada, también éstos serán sectores beneficiados, pues si logra reducir el déficit fiscal con la reforma, se logrará mantener bajas la inflación y las tasas de interés.
¿POR QUÉ HACER REFORMAS TRIBUTARIAS?
Las cinco características clásicas que deben ser buscadas para la obtención de un «buen» sistema tributario son cinco: (1) eficiencia económica, pues un sistema tributario no debe interferir en la atribución eficiente de recursos; (2) simplicidad administrativa, para facilitar un sistema eficiente y justo, pues cuanto más complejo es un sistema tributario, mayor es la probabilidad de evasión fiscal y más difícil su fiscalización; (3) flexibilidad, pues debe ser capaz de adaptarse fácilmente a cambios o ciclos económicos; (4) responsabilidad política, pues debe ser diseñado de manera que los contribuyentes sepan exactamente cuánto están pagando posibilitando que el sistema político pueda reflejar las preferencias de los individuos; y (5) justicia, pues debería ser entendida y aplicada como una aceptación, por parte de la mayoría, de un pacto tributario acordado. Además de estas cinco características clásicas, los cambios en el orden económico internacional que están ocurriendo en las últimas décadas imponen prestar atención a la inserción internacional del país de cara a enfrentar los retos de los sistemas tributarios actuales. La importancia de dicha característica no debe ser minimizada, pues los países cuyo sistema tributario no esté alineado o en armonía con la evolución de sistemas internacionales seguramente sufrirán pérdidas significativas.
Hay, básicamente, dos razones que pueden explicar esta constante exigencia de reformas: cuando se desestabiliza el equilibrio de fuerzas que apoyan un pacto tributario y la necesidad de adaptación a la evolución estructural de la economía. El primero de los motivos se relaciona con la razón de ser de cualquier sistema tributario. La tributación es, esencialmente, un acuerdo entre el gobierno y la sociedad, que, antes que nada, define la aceptación, por parte de dicha sociedad, de que es necesario que el gobierno exista (y, por lo tanto, de financiarlo). Este pacto tributario establece el volumen y, principalmente, el origen de este financiamiento. En otras palabras, cualquier sistema tributario presupone, implícitamente, un acuerdo que define cuánto y quién debe pagar los costos de la actividad gubernamental, estableciendo las pérdidas y los beneficios entre los diversos grupos sociales. Ocurre que, con el paso del tiempo, los parámetros que definen el pacto tributario son alterados en forma directa, con cambios en la legislación tributaria, o indirectamente, mediante el crecimiento y el desarrollo económico en diferentes grados entre las diversas categorías de contribuyentes. Por lo tanto, cuando una desestabilización del equilibrio de fuerzas que apoyan al pacto tributario se presenta, la sociedad pasa a reclamar reformas.
El segundo motivo que justifica la necesidad de reformas en un sistema tributario se relaciona con los cambios estructurales de la economía, que deben ser acompañados por las debidas adaptaciones en los sistemas tributarios. No proceder de esta forma significa estancar las bases de financiamiento gubernamental, lo que seguramente generará una tributación ineficiente y ejercerá influencia negativa sobre a inserción internacional del país. Al optarse por una reforma tributaria, la sociedad debe decidir sobre la estructura del sistema tributario deseado. Dada la inexistencia de un modelo ideal, se debe buscar la formulación de un modelo que se aproxime a ciertas características deseables para cualquier sistema tributario.
LINEAMIENTOS BÁSICOS PARA LA REFORMA
Un sistema tributario ideal debería inscribirse dentro de un plan de desarrollo económico a largo plazo. De lo contrario, la tributación deviene en factor que traba el desarrollo en lugar de propiciarlo. Y esa no es la idea. Constantemente, nuestras instituciones reclaman que se utilice al tributo como factor de promoción y desarrollo y no como simple esquema de las finanzas públicas, con mero sentido recaudatorio. El tributo se usa incluso como elemento corrector de los ciclos económicos, especialmente para reactivar economías que atraviesan problemas coyunturales de tipo recesivo. Así, no puede plantearse seriamente una reforma tributaria si ésta no forma parte de un plan integral de desarrollo a largo plazo, con el cual guarde afinidad y coherencia.
Un sistema tributario complejo, atenta contra los objetivos principales de una tributación, desmotivando al contribuyente, encareciendo el costo administrativo y minimizando el nivel de recaudación. Por lo tanto, se precisa siempre la necesidad de implantar un sistema de tributación simple y equitativo que, entre otras cosas requiera: a) que las disposiciones tributarias observen rigurosamente principios tributarios amparados en la Constitución (reserva de ley, igualdad, respeto de los derechos fundamentales de la persona y ausencia de efectos confiscatorios en los impuestos); b) reducir el número de los tributos, de tal manera que el sistema tributario descanse en el menor número posible de impuestos y contribuciones; c) establecer reglas fáciles de aplicar, de modo que el cumplimiento de las normas tributarias no signifique una carga onerosa de por sí para los contribuyentes; y d) centralizar la administración de los impuestos en una sola entidad del Estado que ejerza una acción fiscalizadora eficaz que, al mismo tiempo que mantenga un control efectivo, permanente y actualizado del cumplimiento de los contribuyentes, utilicen medios de información a tono con los avances de la tecnología de la información. Por ello, se reitera la necesidad de perfeccionar el sistema impositivo de un país en forma expeditiva y coherente con el modelo económico en ejecución, uno de cuyos basamentos debe ser precisamente la claridad, simplicidad y estabilidad de las normas legales y debiendo ser además técnicamente elaboradas para que la tributación sea en efecto instrumento promotor del desarrollo.
ORIENTACIÓN DE NORMAS
En la legislación vigente de muchos países, especialmente la generada con las recientes reformas fiscales de la última década, se constata que hay muchos excesos que deben ser corregidos, para que una tributación sea promotora del desarrollo y no se convierta en sobrecostos y en barreras burocráticas que afectan a los que siempre soportan la carga fiscal. En esencia, sus normas deben estar orientadas a la generación de promover una conciencia tributaria al tiempo que trabaja en una ampliación de la base de contribuyentes.
Al enfocar la problemática tributaria en un país, debemos referirnos a la importancia y necesidad de educar y orientar oportuna y adecuadamente a los contribuyentes. Esta labor, en primer término, corresponde a la administración tributaria, pero también a los colegios profesionales, gremios empresariales y medios de comunicación, que permanentemente ponen sus instituciones al servicio de la administración del fisco. En tal sentido, se reitera siempre la necesidad de contar con normas tributarias simples, precisas, estables y técnicamente elaboradas para que permitan su oportuno cumplimiento y eviten la aplicación de sanciones injustificadas al contribuyente formal, que desea cumplir con la ley tributaria.
Por su parte, la ampliación de la base tributaria depende mucho de la simplificación de la tributación, de la distribución equitativa de la carga tributaria, de la fiscalización efectiva y de la eliminación de las exoneraciones. Por ello se reitera que la carga tributaria debe recaer en todos los contribuyentes; pues todos están obligados a pagar sus impuestos en función de la capacidad contributiva de cada quien. En tal sentido, la administración tributaria no sólo debe fiscalizar al contribuyente cautivo sino al informal que no paga los impuestos y que además, genera competencia desleal a la empresa legalmente establecida. Y es que una ampliación de la base tributaria no puede reposar sólo en la base «cualitativa» sino en la base «cuantitativa», reforzada con el avance tecnológico, la simplificación efectiva de la ley tributaria, y aunada a gran imaginación gerencial para usar el tributo como factor de promoción del desarrollo, para poder incorporar a miles de contribuyentes potenciales.
La reforma tributaria constituye un trabajo integral para «volver a hacer», no nuevas leyes sobre tal o cual tributo. Para ello, sus lineamientos esenciales deberían enfocarse para repensar las bases estructurales del sistema tributario, definiendo ocho principios: (1) una filosofía de participación y debate que parta de un programa de desarrollo al corto, mediano y largo plazo; (2) entender la necesidad de adoptar un esquema de recaudación simple y sin arbitrariedades; (3) dejar de aplicar un nivel de tributación «cortoplacista», enfrentando el reto de la competitividad y de la globalización; (4) crear un nivel de tributación sin privilegios, con ampliación constante de la base de contribuyentes y poniendo fin a la discriminación entre formales e informales; (5) mantener un nivel de tributación adecuado a la política fiscal y presupuestaria y no apareada a las necesidades crecientes del gasto publico; (6) vigilar un nivel de tributación con decisión política para que todos paguen sus impuestos, formulado por técnicos despojados de compromisos político; (7) proyectar un nivel de tributación que incluya de manera creciente la inversión pública en sectores sociales sensibles; y (8) ofrecer un nivel de tributación que explique al contribuyente, de manera periódica y transparente, en qué se invierte siempre lo que se aporta.
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El autor es economista y profesor universitario.
