En las últimas dos décadas, muchos de los países en vías de desarrollo se enfrentaron con graves problemas económicos. Estos problemas surgieron no sólo de las fallas en sus estructuras y políticas económicas, sino también de circunstancias externas adversas. Los resultados incluyeron déficits altos y crónicos en cuentas corrientes y fiscales, así como también tasas de inflación inaceptablemente altas. Los préstamos de ajuste otorgados por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial pretenden ayudar para que estas economías enfrenten sus dificultades económicas y las hagan cambiar hacia un nuevo sendero más sostenible y creciente en la reducción de la pobreza. De allí surgen diversos enfoques, que pueden clasificarse en general como populistas, ortodoxos y heterodoxos. Estos programas se diferencian en sus alcances y objetivos.

Los programas de estabilización del FMI buscan estimular el crecimiento de la actividad productiva de un país favoreciendo el libre desempeño del mercado y permitiendo que la iniciativa privada asigne los recursos donde encuentre mejores perspectivas de beneficio. Se tratará, por tanto, de liberalizar la economía, abrirla al exterior y disminuir la presencia del sector público. La disponibilidad de nuevos recursos está condicionada a la aceptación de un conjunto de lineamientos. Sus políticas de ajuste proponen cinco frentes: (1) reducción del gasto público; (2) apertura a la competencia doméstica y externa; (3) reformas de precios que reflejen valores reales; (4) medidas para mejorar el cumplimiento del gobierno en la entrega de infraestructura y servicios públicos; y (5) desarrollo institucional requerido por una economía de libre mercado. El propósito de los préstamos de ajuste es el de apoyar estos cambios para suavizar los costos de transición.

[b]Los programas de ajuste[/b]

Un programa de ajuste estructural es un acuerdo de condicionalidad mediante el cual el FMI o el Banco Mundial le otorgan respaldo financiero a un país para que éste pueda afrontar un grave problema de pagos internacionales. Estos programas surgieron a comienzos de los años 80’s, como respuesta de las instituciones de Bretton Woods a la crisis de la deuda externa del Tercer Mundo. Los programas de ajuste han sido asociados a una concepción extremadamente ortodoxa de la política económica, que años más tarde sería bautizada por sus propios impulsores como el «Consenso de Washington». En esencia, los programas de ajuste estructural comprenden medidas estabilizadoras, que reducen la demanda, y medidas estructurales, que actúan sobre la oferta.

Una política de estabilización intenta corregir lo que se consideran excesivos déficit de los presupuestos públicos y de la balanza de pagos, debidos a una demanda superior a la oferta del país. El retorno al equilibrio, concepto básico de la ortodoxia económica, se conseguirá mediante una política de reducción enérgica de la demanda, que ajuste el consumo interno del país a su capacidad de producción. Esta intervención macroeconómica debe dar sus frutos en el corto plazo (uno o dos años), básicamente utilizando instrumentos de política monetaria y presupuestaria.

Para reducir la demanda nacional se utilizan prioritariamente instrumentos de política monetaria y presupuestaria. En cuanto a la primera, se restringe la oferta monetaria interna, contrayendo el crédito para evitar presiones inflacionarias. En materia presupuestaria, a fin de disminuir el déficit público, se actúa contundentemente para reducir el gasto público corriente sea éste de personal (mediante despidos y rebajas salariales), de funcionamiento (salud y educación), subsidios al consumo de bienes esenciales (electricidad y transporte colectivo), o subsidios a las empresas públicas. Y aunque no es en principio lo recomendado, también suele reducirse el gasto público en inversión (o fijarle un tope) para poder alcanzar los objetivos previstos. Del lado del ingreso se deberían tomar medidas que lo aumentaran, mejorando la eficacia recaudadora o reformando el sistema impositivo, pero sus efectos a corto plazo son mucho menos visibles. Por ello, el ajuste presupuestario descansa normalmente en el lado del gasto.

Para estimular y reorientar la oferta nacional, el conjunto de medidas propuestas por el FMI es muy amplio y variado según el país de que se trate. Pero, en esencia, el tipo de cambio debe adaptarse a las condiciones de mercado, lo que supone la devaluación de la moneda nacional. El régimen de intercambios exteriores debe liberalizarse, es decir, abrir el mercado interno a la competencia internacional eliminando las barreras a la importación, al tiempo que se suprimen los subsidios e impuestos a la exportación. Así, el sistema de precios interno se aproximará al del mercado mundial, desapareciendo las producciones no competitivas y reorientándose los recursos hacia los sectores exportadores más rentables. Además, debe reestructurarse el sector público, lo que se traduce normalmente en la privatización de empresas potencialmente rentables y el desmantelamiento de otras. También incluye suprimir las trabas institucionales y administrativas que dificultan la inversión privada, (flexibilizar el mercado de trabajo) acompañado de medidas que faciliten la inversión extranjera, tales como la liberalización de los movimientos de capitales.

[b]Los tipos de programas[/b]

Los programas populistas se han concentrado en la intervención directa en el proceso de precios y salarios mediante la implantación de controles a los mismos, aunque no necesariamente van acompañados de ajustes en los desequilibrios fiscales. En cambio, los programas ortodoxos se han ocupado exclusivamente de la corrección de las «variables fundamentales». Dichos programas contienen un intento de ajuste fiscal y aparecen en dos variedades. Los programas basados en el dinero utilizan restricciones de la tasa de expansión monetaria para proporcionar un «ancla nominal» a la economía, recurriendo a la tasa de cambio para mantener el balance externo. En cambio, los programas basados en la tasa de cambio recurren a la adhesión de la tasa de cambio al dólar para proporcionar el ancla nominal. El enfoque más reciente para la estabilización económica es la opción «heterodoxa», que combina varias características de los otros enfoques: corrección fiscal, un congelamiento de la tasa de cambio (o una ruta previamente anunciada), y políticas de ingresos bajo la forma de controles explícitos de precios y salarios.

Los programas de estabilización de corte populista han sido muy comunes en la experiencia macroeconómica de los países en desarrollo. Los casos más conocidos se han observado en América Latina. Originalmente, estos programas no fueron concebidos para estabilizar economías con altos niveles de inflación. Más bien, los programas populistas tratan de atacar problemas macroeconómicos más amplios, tales como el estancamiento de la producción, la distribución desigual del ingreso y las crisis externas, además de la inflación elevada. Sin embargo, tales programas tienen la peculiaridad de que han tratado de combinar el crecimiento económico rápido con la baja inflación, aplicando políticas de demanda agregada expansivas y, a su vez, estableciendo controles administrativos a los incrementos de precios y salarios. El diagnóstico populista se basa en la idea de que la economía posee una cantidad sustancial de capacidad productiva no utilizada, debido a la deficiencia de la demanda agregada y al poder monopólico del sector manufacturero. Se parte de la creencia de que la demanda agregada deficiente proviene de políticas demasiado restrictivas y de la desigual distribución del ingreso que reduce los ingresos de los asalariados. El remedio es la adopción de políticas fiscales expansivas (orientadas primordialmente hacia las necesidades de los pobres) y la elevación de los salarios.

En cambio, el enfoque de la estabilización ortodoxa basada en el dinero viene determinado por la administración de la demanda nacional pero sin el uso de controles o directrices sobre los precios y salarios. Su énfasis está dado, fundamentalmente, a través del ajuste de las finanzas públicas. Así, el crédito del Banco Central para el sector público es sólo una de las fuentes de la creación de dinero básico, aunque en la práctica es a menudo la más importante. La balanza de pagos y el crédito otorgado al sector privado son fuentes alternativas de la creación de dinero. Así, si bien los límites a la petición de recursos del Banco Central no implican necesariamente que el acervo monetario dejará de crecer, el programa que trate de reducir el déficit fiscal puede ir acompañado o no de metas para el crecimiento monetario.

Cuando los programas de estabilización ortodoxos no consiguen bajar la inflación rápidamente en los países de elevada inflación se ha optado por elegir la adopción de un enfoque alternativo basado en la tasa de cambio. Este programa une el ajuste fiscal deseado a una posible ruta programada para la tasa de cambio, no prestando mayor interés al comportamiento que refleje la tasa de crecimiento de la oferta monetaria. Este programa se basa en el llamado «enfoque monetario de la balanza de pagos», mediante el cual el ajuste se hace a través del comportamiento de la «paridad del poder de compra» nacional. Bajo una relación continua entre el nivel de precios nacional y extranjero, la estabilidad y paridad de compra nacional requerirá que el ajuste interno se haga vía la tasa de apreciación/depreciación cambiaria. Por ello, se lograría el equilibrio externo mediante una política restrictiva de la demanda agregada. Este enfoque supone que el crecimiento de la producción depende de las condiciones de la oferta nacional, de modo que recomienda promover reformas estructurales orientadas al mercado. En particular, la liberalización comercial puede desempeñar un papel importante, debido a que la adopción de aranceles bajos y uniformes promovería el crecimiento económico y apoyaría al objetivo de la estabilidad de los precios.

Ya de más actualidad, los programas de estabilización heterodoxos se han basado en la premisa de que la inflación tiene un fuerte componente «inercial», de modo que aunque se corrija «lo fundamental» continuaría la inflación a tasas elevadas. En tal caso, las políticas restrictivas de la demanda agregada asociadas a la corrección de los elementos fiscales y monetarios fundamentales conducirían a una recesión profunda y quizá prolongada. El surgimiento de tal recesión no implicaría sólo ciertos costos económicos y políticos (como ocurriría con la persistencia de la inflación) sino que también pondría en tela de juicio el compromiso de las autoridades de perseverar en el esfuerzo antiinflacionario. La inercia puede derivar de dos fuentes: la existencia de una indización explícita o implícita de las variables nominales (es decir, el salario, la tasa de cambio y los agregados monetarios) hacia atrás, y una falta de credibilidad en las políticas.