La descentralización, el traspaso de competencias legales y administrativas del Gobierno Central a instituciones territoriales o locales, es ya una tendencia real en el país. La creación de nuevas provincias y nuevos municipios apenas es noticia, probablemente porque esta descentralización es vista como algo tan inevitable como la muerte y porque la consideramos como una de las tantas tácticas de nuestro inefable estamento político para incrementar su clientela.

Esta hipótesis me parece reflejar el sentir de la «opinión pública». Pero como es ésta mi opinión personal sobre la opinión pública, desearía examinar las razones esgrimibles en favor de la descentralización. Reconozco que se trata de un exámen difícil por envolver fenómenos sociales cargados de sentimientos como escribiera Pareto. Por eso, para mi beneficio y quizás el de algunos otros, resumiré su opinión sobre cómo tratar los efectos de las medidas correctas de política económica sobre los sentimientos.

Pareto distingue entre juicios basados en hechos y medibles empíricamente y juicios portadores de intereses y de sentimientos inaccesibles a medidas estadísticas, atribuíbles a varias causas y no lógicas en el sentido de que no es válido postular relaciones de reciprocidad entre los términos del juicio por medio de deducciones. En el traspatio de esta clase de juicios se encuentran muchos preconceptos y muchas ideas «a priori» dependientes de la religión, de la moral, del patriotismo, etc. «que nos impiden razonar sobre las materias sociales de modo empírico».

Si añadimos a estas razones otra de índole más práctica, que nos es muy difícil juzgar rectamente las acciones de otros de acuerdo a nuestros propios sentimientos, especialmente cuando tratamos temas adversos a la opinión moral y a las costumbres, llegamos fácilmente a la conclusión paretiana: «Quienes escriben casi nunca están buscando la verdad; buscan más bien argumentos para defender que lo que defienden es verdadero y artículo de Fe. La mayor parte de los economistas escriben y estudian ciertos fenómenos con la intención de arribar por otra vía a lo que piensan».

Para mí esta fue la razón que lo llevó primero al desarrollo lógico matemático de su teoría del equilibrio económico socialmente óptimo y, después, a abandonar la economía para dedicarse a la Sociología. Pero ahora lo importante es recordar su aviso de estar en alerta contra concepciones «a priori».

¿Cuáles son, pues, las razones económicas para defender la descentralización?

La primera razón la formuló Oates con el llamado «teorema de la descentralización»: cada tipo de bien público calles, escuelas, parques, dispensarios… debe ser provisto por aquel nivel de gobierno que disfruta de una ventaja comparativa en la oferta de ese bien.

Oates sabía bien de qué hablaba y por eso tiene en cuenta no sólo los beneficios de un determinado bien público, sino también sus costos. Postula, eso sí, que a igual razón de costo / beneficio debe preferirse para la oferta del bien al gobierno local.

El enfoque de Oates es válido, tanto en el caso de que ciertos bienes públicos tienen, por su destinatario, carácter más local (bacheo de calles, recogida de basura, cuarteles de bomberos…), como en el de que el mismo tipo de bien pueda presentar características locales bien definidas (estándares de asfaltado, horario de recogida de la basura…).

La impresión que deja Oates es la de que la unidad administrativa, municipio o provincia, existe previamente a la descentralización de tareas específicas. Si no es así, los costos de fundación de personal, facilidades físicas y equipamiento, tienen que ser añadidos a los de prestación del bien, lo que obliga a que la razón costo / beneficio tenga que ser mucho menor que cuando ya funcionaba una unidad administrativa y se trataba de añadirle funciones quitándoselas a otra unidad jerárquicamente superior.

El teorema fundamental de Oates ofrece una simplicidad deslumbrante. Es, además, conciso, elegante y de compresión fácil como deben ser los principios de política económica.

Si examinamos las razones esgrimidas por los fomentadores de la descentralización, vemos que en el fondo, aunque sólo en parte, se está usando el criterio de Oates: se comparan las enormes deficiencias de los servicios públicos, sobre todo de bacheo, de limpieza y de salud en los barrios o regiones periféricas, comparados con los ofrecidos en el centro de la capital.

Correctamente, en mi opinión, se quejan de la falta de atención que se les presta y se argumenta que dada la mayor cercanía de los futuros alcaldes o gobernadores, sus intereses estarán mejor defendidos por autoridades locales.

La deficiencia de la argumentación no está de parte de los beneficios estimados sino en la no consideración explícita de los costos. En realidad no se está midiendo la mayor eficiencia relativa. Todo tipo de descentralización basado en beneficios hoy ausentes supone un aumento de los costos de su oferta. No es satisfactorio, desde el punto de vista de la eficiencia, argüir que se trata simplemente de una transferencia. Ni las instituciones a las que se les quieren sustraer fondos aceptarán su pérdida de jurisdicción y de recursos sin protestas ni puede negarse que el estimado costo / beneficio de las instituciones envueltas queda modificado por las transferencias. Habría que cargar y cobrar a las nuevas instituciones los costos presentes y descontados de la descentralización.

En realidad el argumento fundamental no es el de la eficiencia relativa de Oates, sino el de «equidad relativa». Argumento muy válido y políticamente conflictivo.

El postulado de Oates falla también en ignorar un fenómeno histórico que está en la raíz del problema: la rápida inmigración del campo a la ciudad. Una tasa de crecimiento de los barrios periféricos ni puede siempre ser prevista, ni puede ser satisfecha en un tiempo corto. El crecimiento de las ciudades provocado por inmigraciones va siempre acompañado de carencia de servicios públicos satisfactorios por un tiempo demasiado largo para los habitantes de los barrios.

Un segundo argumento en favor de la descentralización es el de una probable disminución de los costos administrativos. Ciertamente es posible que una administración local usando empresas emergentes de los barrios pueda descontar costos de «prestigio» del centro urbano tanto en equipo como en personal; el desempleo y mayor competencia pueden tener por un tiempo un efecto favorable en los costos. El que esa «ventaja» se pierda con los años es previsible y positiva desde el punto de vista del bienestar.

El problema está en primer lugar en los costos por una hipertrofia de empleos públicos, por la falta de personal apto y con experiencia y por la tentación siempre presente de la corrupción.

No niego que lo que más me predispone en contra de la descentralización vertiginosa en República Dominicana es el olor ¿o es algo más que olor? de las políticas partidistas que inflan el número y retribución de los cargos públicos hasta llegar a límites que impiden el desenvolvimiento normal de los servicios e inversiones.

Me inquieta, además, la manipulación a que se presta la creación de provincias para controlar el Senado. Honestamente, a pesar de posibles ventajas para la oferta de mejores servicios públicos, me asquea que el clientelismo y la corrupción puedan ser el motivo fundamental de algunos casos de descentralización.

Con dolor del alma, sin embargo, confieso que bien me pueden hacer una pregunta terrible: ¿Dónde está la mayor empleomanía pública y donde la mayor corrupción: en el centro o en la periferia? ¿Será verdad que inexorablemente el desorden público continuará y que la única pregunta realista es la de saber dónde reside su mayor potencial? ¿Problemas de ventajas comparativas de la corrupción?