Hoy 
JOSÉ LUIS ALEMÁN S.J.
En su quintaesencia el diagnóstico del Banco Mundial sobre la economía dominicana es extremadamente sencillo: nuestro notable crecimiento económico en los últimos cuarenta y cinco años se debe a una política económica dual: de incentivos y aperturas para unos sectores (zonas francas, turismo, finanzas y telecomunicaciones), y de proteccionismo con o sin incentivos para las demás. Los sectores favorecidos se han beneficiado de inversiones extranjeras de alta tecnología que provocan mayor valor agregado. El crecimiento futuro económico del país exige una apertura del sector protegido y de estímulos institucionales a la inversión, nacional y extranjera, especialmente en cuanto se refiere a su aplicación real por parte de los tribunales y de la administración.
Este enjuto resumen no hace justicia al estudio del Banco Mundial que trata con detalle objeciones que a simple vista cuestionarían su veracidad en algunos puntos. Un artículo no debe perderse en puntos muy concretos. Basta que el resumen ofrecido sea aceptable en líneas generales. Por eso lo usaré con fines de simplificación.
Repasaremos, primero, la visión de los cuatro sectores más dinámicos y pasaremos después a la de los rezagados.
1. La cuadriga más veloz
Echemos una ojeada a las aparentes causas del crecimiento de los cuatro sectores que más han crecido en las últimas cinco décadas y a sus perspectivas futuras de crecimiento.
a)El Banco concede una importancia grande a las Zonas Francas como generadoras de exportaciones e importaciones, de empleo aunque con bajas competencias técnicas y por lo tanto baja productividad y bajos salarios, y en los años 1985-2000 de impresionante crecimiento.
Estos resultados positivos han sido efecto no sólo de las grandes facilidades fiscales, que diferencian el sector del resto de la economía, sino del fácil acceso al mercado norteamericano, de la confiabilidad de la mano de obra y del financiamiento de las inversiones no a través del sistema bancario nacional sino directamente por fondos obtenidos en los países de origen especialmente los Estados Unidos.
El muy favorable régimen fiscal de las Zonas comprende no sólo exención de impuestos a las ganancias y de aranceles sino una pronta y eficiente administración aduanera, que se realiza en las mismas zonas. Importante también ha sido el aporte en infraestructura ofrecida por el Estado: tierra, edificios y facilidades para que las Zonas puedan acogerse a la categoría de usuarios eléctricos no regulados.
Las mismas facilidades del sector han generado su mayor desventaja macroeconómica, la debilidad de eslabonamientos con otros sectores vía oferta de sus insumos. La exoneración de impuestos facilita en una economía global abierta la importación de esos insumos necesaria con frecuencia por la vinculación entre reglas de origen y de acceso del producto al mercado norteamericano. Esta limitante no significa, sin embargo, que no existan eslabonamientos importantes con el resto de la economía por tres canales: demanda de transporte, capacitación del personal empleado en ellas y aumento de la demanda agregada por parte de sus casi 200,000 empleados con salarios que, contra la opinión general, son más altos que en Centroamérica y casi iguales a los de Argentina y a los de otros sectores formales de la economía dominicana aunque ganados a base de jornadas de trabajo más largas.
Otra debilidad de las Zona ha sido su concentración en el sector textil donde la competencia internacional es extremadamente fuerte y donde nuestro país ha disfrutado de acceso preferencial a los Estados Unidos. Parece, sin embargo, que las nuevas empresas que se instalan presentan un perfil más variado. Los administradores de las empresas insisten también en que aun en el sector textil se nota una clara tendencia a elevar el nivel tecnológico aunque con la consabida consecuencia de aumento de la razón capital-trabajo. Los salarios podrán ser en el futuro más alto pero serán disfrutados por menos empelados. El supuesto d tecnología primitiva en las Zonas no es hoy en día realista.
A pesar de su pasado económico el futuro de las Zonas no es muy brillante. Es probable que el CAFTA-DR permita cierta expansión incluso al sector textil pero con el inicio del 2010 las ventajas fiscales de que disfrutan las Zonas tendrán en virtud de las reglas de la OMC que ser eliminadas o ser generalizadas a todos los sectores productivos. Hay muchas razones a favor de la generalización del tratamiento fiscal y energético a todas las empresas productoras nacionales situadas hoy en día en una posición poco competitiva. Las consecuencias fiscales serían, sin embargo, catastróficas si no se elabora una profunda reforma impositiva con énfasis en más impuestos directos de los asalariados y en los relacionados con el uso del ingreso como los ITBIS y selectivos. Sin duda este será el mayor reto que enfrentará nuestra economía.
El turismo es otro sector dinámico de nuestra economía con la característica de basarse en ventajas naturales aunque en un mundo globalizado el Caribe no tiene aún su monopolio: países del sudeste asiático, del Pacífico, de las zonas subtropicales meridionales y de África poseen iguales o parecidos recursos naturales y de proximidad a los países de la OECD. La competencia turística del futuro maneja más variables institucionales que naturales.
Aunque el empleo directo generado por el turismo no compite con el de las zonas francas el creado por sus eslabonamientos directos con otros sectores -transporte, restaurantes, servicios- es apreciable. Su impacto neto en divisas supera al de las Zonas.
b)La evaluación por el Banco Mundial del crecimiento del turismo es muy positiva en cuanto a haber logrado a partir de 1980 una posición pionera en un mundo tan competitivo como el del turismo caribeño. Probablemente el tan criticado turismo “todo incluido” focalizado en sectores de relativamente bajo poder adquisitivo fue la mejor estrategia disponible para un país con moneda extremadamente sobrevaluada y en una región de larga historia turística.
Una focalización en turismo de lujo resulta más difícil en un área relativamente grande cuando se la compara con islas pequeñas, Bermudas, Bahamas, varias Antillas menores, limita el beneficio a zonas exclusivas del país y requiere una infraestructura física y humana mucho más sofisticada. Fácilmente nos podría pasar lo que le sucede a la India con una inversión de altísima tecnología electrónica con poca generación de empleo. La estrategia china de apertura a tecnología occidental “standard” pero aplicada a todas las áreas de producción produce un mucho mayor impacto social.
El Banco indica dos aspectos negativos del desarrollo turístico dominicano: su bajo grado de eslabonamiento con el sector agropecuario (no así con el transporte y construcción) y su descuido del medio ambiente.
El poco eslabonamiento del turismo con la agropecuaria no nace de deficiencias del sector turismo sino del atraso de una agropecuaria súper protegida y paradójicamente a la vez castigada por altos aranceles a la importación de sus insumos y bienes de capital. Con frecuencia los bienes agropecuarios nacionales son ofrecidos a altos precios, baja calidad y poca confiabilidad.
El descuido del medio ambiente -agua potable, evacuación de aguas negras, corales, mínima urgencia de regulaciones ambientales- amenaza ya la sustentabilidad del turismo de playa y sol siempre en peligro por desastres naturales. Quitando este último punto, aparentemente el país es uno de los países el mundo más propensos a desastres naturales, el Memorando no supera en este punto la calidad del informe del Desarrollo Humano del PNUD.
En este contexto el tratamiento fiscal dispensado al sector difiere profundamente del concedido a las Zonas. Aunque hasta principios de 1980 la exención fiscal al ingreso de las empresas destinado a inversiones turísticas (entre ellas las famosas “cabañas turísticas”) fue total y facilitó el crecimiento del sector cuando se dejó flotar el peso y corregir vía mercado su sobre valuación, la actual tendencia no sólo de suprimir las exenciones sino de gravar con impuestos a las habitaciones, obligándolas a pagar 10% por propinas y 16% de ITBIs amenaza la rentabilidad de los hoteles, desestimula inversiones de mantenimiento y propicia inversiones especulativas que tratan de asegurar su amortización en el menor tiempo posible a base de ignorar normas elementales de calidad ambiental. La clarinada de alarma del Banco llama con razón a una reelaboración de nuestra política hotelera, fiscal y ambiental.
c) Los otros dos sectores de paso largo de crecimiento económico, finanzas y telecomunicaciones, contaban desde Trujillo con empresas extranjeras con un poder oligopólico de mercado y de tecnología que sí frenaban su crecimiento.
La apertura de estos mercados a empresas nacionales (banca) y extranjeras (telecomunicaciones), unida para la banca comercial a incentivos financieros (acceso al prestamista de última instancia, el Banco Central, mínima regulación) amplió la densidad de facilidades financieras en el país y multiplicó su potencial comunicativo.
El futuro del sistema financiero depende de su aceptación de normas institucionales urgidas por el FMI. El de telecomunicaciones parece menos problemático.
2. Sectores rezagados: el resto
El rezago es relativo. Siempre hay sectores en Cuentas Nacionales dependientes de lo que suceda en otros o mejor aún en el PIB. Transporte, comercio y debieran serlo electricidad y agua. En general, a nivel macroeconómico, se puede prescindir de un tratamiento específico de ellos.
La situación es distinta en dos sectores importantes: la agropecuaria y la industria. Ambas han crecido en el tiempo pero en la cantidad y calidad esperadas.
a)El Banco Mundial ofrece en ambos casos una explicación convincente: su exclusión de la competencia internacional. De hecho sobre todo la Industria recibió al amparo de la ley 299 en los setenta incentivos fiscales, financieros y hasta cambiarios extraordinarios dentro del marco general de industrialización mediante sustitución de importaciones. Hoy son bien conocidas las dos limitaciones intrínsecas de este modelo: incremento de importaciones de materias primas y bienes de capital con aumento de producción destinada ésta al mercado nacional e incapaz en consecuencia de financiar las inversiones y sus operaciones, y aislamiento de tecnologías nuevas encarnadas en productos extranjeros de limitada importación.
La globalización implica apertura a las importaciones. Desde la reforma fiscal de 1991 se comenzó este proceso y ahora el CAFTA-DR lo generaliza y radicaliza. Las negociaciones del acuerdo lograron plazos de ajuste a favor de muchos productos industriales nacionales pero competir con bienes y tal vez inversiones directas extranjeras de mejor tecnología se hace más difícil por altos costos energéticos del país y más transparentes e impugnables licitaciones de contratas públicas favorables para la sociedad en su conjunto pero no para grupos económicos con orientaciones partidistas.
La apertura a las importaciones es ineludible. Vivimos, por una parte, en un modo de producción global que impone reglas universales de igualdad aun cuando la realidad actual sea desigual. Por otra parte, el, afán de mejoría de ingresos y riqueza por parte de la población sólo puede ser satisfecho de manera todavía precaria mediante la aceptación de tecnologías que permitan un mayor valor agregado y consiguientemente más altos salarios. La globalización tendrá por lo tanto a mediano perdedores, empresas y obreros incapaces de competir, y potenciales ganadores, los capaces de competir y de encontrar nichos menos expuestos a la competencia.
Muy optimistamente opina el Banco que medido en divisas el proceso de apertura arroja un resultado ligeramente positivo. El impacto distributivo no parece tan claro aunque desde el punto de vista institucional, práctica de intercambio, la sociedad saldrá notablemente beneficiada con la disminución de influjos públicos y privados discriminadores de personas y empresas.
b) El sector agropecuario dominicano se ha beneficiado de un proteccionismo extraordinario. Ocho de sus principales productos -arroz, carne de pollo, leche, carne de res, cebollas, ajos, habichuelas rojas y paste de tomate- requerían permisos especiales de importación dependientes de su oferta y demanda nacional. El CAFTA-DR aceptó un plazo de 15 a 20 años para el desmonte de los aranceles sustitutivos.
Como en el caso de la industria nacional el Banco atribuye el lento crecimiento del sector al proteccionismo de nuestros mercados. Las remesas han contribuido al crecimiento del sector vivienda y de los sectores de la economía informal. El Banco teme, sin poder ofrecer cifras, que el lavado de dinero ha contribuido sustancialmente al extraordinario volumen de inversiones registradas en el pasado.
3. Conclusiones
El Banco tiene razón al distinguir una dualidad política y productiva de nuestra economía.
Todos los indicadores señalan también que no bastan incentivos a la producción para aumentar la producción. La industria y la agricultura lo prueban. Aparentemente la apertura a los mercados externos es un determinante importante del crecimiento económico. Los canales principales de transmisión de la apertura a la producción son dos: inversión directa extranjera y mayor competencia causada por las importaciones.
El futuro crecimiento económico tiene que resolver la dualidad de tratamiento fiscal de las Zonas y del resto de la economía unificándolas o en dirección a generalizar los privilegios de las Zonas, lo que provocaría una drástica reforma fiscal, o en el de eliminarlos sometiéndolas al mismo a igual tratamiento que el del resto de la economía, con posibles consecuencias negativas para las inversiones y el empleo. Otro reto importante para el futuro es la institucionalización efectiva del país. Sin regulación exigible existen fuertes limitaciones de las inversiones directas extranjeras. El Memorando afirma que la debilidad institucional del país significa una importante restricción a nuestro futuro crecimiento económico. Vale la pena copiar el texto pertinente del Resumen Ejecutivo:
“Los países altamente industrializados se caracterizan por Estados fuertes capaces de implementar un sistema legal formal que complementa prácticas existentes y por gobiernos que respetan ellos mismos la ley y se abstienen de actuaciones arbitrarias. El informe del ambiente institucional en la República Dominicana dista mucho de esa situación. Las empresas expresan una bastante baja confianza en el poder judicial en cuanto se refiere a apoyar contratos y derechos de propiedad en lites de negocios (39% de las empresas desconfía del sistema judicial)”.
Diagnóstico claro. Solución difícil aunque no imposible.
