JOSÉ LUIS ALEMÁN SJ
Complejo es todo proceso de aprendizaje. En el caso de la economía política, aquella en la cual los intereses de cada grupo chocan con los de otros dificultando el estudio y  la aceptación de decisiones públicas que por conciliadoras que sean favorecen más a unos que a los demás, la dificultad aumenta exponencialmente con la pluralidad de intereses de toda índole.

Animado por un estudio de Abiad y Mody sobre las reformas financieras publicado por el Fondo Monetario en junio de este año quiero reflexionar sobre el tema en este tórrido viernes de septiembre.

El país atraviesa desde marzo del 2003 un período de confusión financiera aun no claramente terminado que ha promovido la propuesta por el Fondo de muy radicales reformas estructurales en el sector  bancario que el Gobierno promete realizar. Precisamente la crisis monetaria y cambiaria parece haber sido un factor decisivo pero de ninguna manera único de una sustancial reforma del sector bancario dominicano; al menos desde principios de los noventa comenzaron los esfuerzos, originados también por la crisis inflacionaria de 1990, en pos de una reforma sustancial de nuestro régimen monetario y bancario.

Si nos remontamos aun  más hasta 1985 encontramos otra crisis aun más seria de tipo cambiario que culminó  en el  abandono de la precaria paridad peso-dólar y facilitó su posterior devaluación (de cuatrocientos por ciento en sólo 4 años) con su secuela de relajamiento de la política fiscal y monetaria. Sabemos que ya desde inicios de los setenta cojeaba, casi renqueaba, el ancla estabilizadora de la paridad. El mercado paralelo de divisas lo testimonia.

Desde los setenta el sistema bancario estaba en una crisis de crecimiento: los bancos comerciales, aquellos con capacidad de aceptar depósitos corrientes sobre las cuales los clientes podían girar con cheques, estaban perdiendo su papel de intermediarios financieros por estar sometidos a encajes diversos que penalizaban los préstamos al sector comercio y las tasas de interés tenían topes muy bajos. Los bancos estaban sufriendo una crisis de competencia de parte de bancos de desarrollo no sometidos a estas restricciones y presionaban por liberalizar los tipos de cambio, suprimir el encaje selectivo y poder fusionarse con otras instituciones financieras como bancos de desarrollo y bancos hipotecarios para crear una banca universal que pudiera mejorar su rentabilidad mediante la diversificación.

Todo indica , pues, que el origen de las reformas hay que colocarlo en nuestro caso en situaciones insostenibles del régimen financiero y cambiario vigentes y en la imposibilidad de expandirse de los bancos comerciales. Nada raro si recordamos que la tendencia normal de la naturaleza y del mundo de los negocios es  mantener un status quo conocido y favorable. Las reformas suelen ser fruto de la necesidad, de la insostenibilidad de una situación que afecta a grupos sociales más que de una búsqueda racional de mejorías marginales.

Recordados los orígenes de las reformas intentemos seguir el proceso de aprendizaje. 

ETAPAS DEL APRENDIZAJE

Algunos estudios sobre el comportamiento de personas con enfermedades finales señalan varias fases: inaceptación del hecho, protestas contra ser ellas víctimas de un Dios justiciero, negociación para intentar variar el curso de la enfermedad, aceptación, paz. El proceso formal de aprendizaje social de nuevas reformas financieras no es muy distinto formalmente: inaceptación, protestas contra la situación crítica, ensayos para tratar de mantener el régimen institucional en peligro, aceptación de la reforma, convivir con ella.

La primera, la segunda y la tercera fase-negación de la necesidad de cambios  institucionales y negociaciones para limitar su alcance – se manifestaron en el país en intentos autoritarios de evitar una devaluación oficial ante la insostenibilidad del tipo de cambio oficial.

La burocracia calificada del Banco Central, por ejemplo, prueba ante la presión de la opinión pública, de los partidos y del Gobierno medidas cambiarias heterodoxas: uso extremo de un tipo de cambio dual con uno oficial y otro libre, retrasos del pago de cartas de crédito para la importación de bienes y servicios, cuotas de importación, cambio coactivo a un determinado tipo de cambio (plan Duarte), desconocimiento práctico de la deuda. La opinión pública y los partidos populares condenan todo aumento de precios consecuencia de la devaluación. Se registran pobladas y represión sangrienta. Los partidos de la oposición centran sus ataques contra el Gobierno mientras que sus partidarios no lo apoyan, etc.

En cambio la liberación de la banca comercial, a pesar de que la eliminación de topes al interés y encajes selectivos y la consiguiente quiebra de muchos bancos de desarrollo y casas de cambio  afectan negativamente los ahorros de la clase media y  limitan la creación de nuevas  empresas industriales, son aceptados tácitamente tal vez porque una parte importante de los medios de comunicación estaban en poder de los grandes grupos propietarios de bancos y de medios que fueron promotores de la reforma y pudieron seguir practicando préstamos a empresas y personas físicas vinculadas que en caso de incumplimiento podían renovar sus préstamos sin mayores penalidades (el dichoso «roll over»). Los efectos negativos de las primeras reformas bancarias los experimentaron «outsiders» de la creación de opinión pública la primera clase media emergente.

El aprendizaje de la necesidad en la reforma cambiaria fue logrado a base de la incapacidad de todas las medidas amortiguadoras ensayadas para evitar lo que parecía ser catástrofe final y entierro de pobres para el reverenciado peso dominicano. Como diría Marx la libertad es la aceptación a trompicones de la realidad.

La cuarta y la quinta fase-aceptación de la reforma y convivencia con ella- fueron posibilitadas, aceleradas e impuestas por dos factores externos: el Fondo Monetario Internacional  financiado ya por capitales privados y no por aportes de los Estados miembros y por el ejemplo bien predicado de economías regionales que tuvieron que inaugurar las reformas y que lo hicieron con éxito: Chile, el Brasil de Hernández Cardoso y en menor grado la Argentina de Menen. Importante resultó también el apoyo de dirigentes académicos y políticos que se convencieron a la postre de que las reformas no sólo eran inevitables (el gran motor del cambio como vio Gersechenkron el visionario historiador económico del desarrollo socialista) sino beneficiosas.

Abiad y Mody dedican estas flores a los factores externos: a crédito suyo hay que reconocer que las reformas fueron facilitadas por las condiciones impuestas a la concesión  de préstamos por organismos internacionales o por los asesores nacionales relacionados con instituciones multilaterales, universidades y «think tanks». Es bueno recordar la maliciosa observación de Pareto sobre la característica «racional» que deseamos todos cuando queremos convencer a otros de la bondad de nuestros deseos: necesitamos ofrecerles una » teoría» que avale nuestras propuestas.    En otras palabras los académicos ofrecemos  (a veces) la justificación ideológica de lo necesario y nos convertimos así en grupo de presión.

Un papel importante en el aprendizaje pudieran haber jugado también los partidos políticos y su ideología. Para fines prácticos podemos distinguir los partidos de acuerdo a su base de apoyo en populares (PRD) o centristas (PLD,PRSC) y según su orientación ideológica en conservadores (PRSC, PLD) o reformadores (PRD). Por supuesto se trata de una división algo arbitraria pues el PRSC ha sido apoyado por campesinos y marginados y no sólo por las élites y el PLD tiene su clientela fundamental en  clases medias urbanas indiferentes a la política de principios y en otras de intelectuales revolucionarios. De hecho, sin embargo, el PLD por no contar con mayoría legislativa ha actuado en el gobierno como conservador y clientelista a pesar de un discurso más bien revolucionario y el PRD ha aceptado en dos ocasiones reformas financieras muy serias impulsado por el Fondo Monetario y por la situación económica del país, lo que no era de esperar,

y ha chocado con buena parte de la cúpula empresaria en reformas fiscales, lo que sí era previsible.

Los partidos dominantes, fundamentales como fueron para cuestionar y a la larga para aprobar las reformas financieras, tomaron posiciones que no se esperaban de su base electoral ni de sus preferencias ideológicas sino de la conciencia, después de largos períodos de duda y rechazo, de la imposibilidad de evitarlas. La aprobación del CAFTA-RD y los protocolos de acuerdo con el FMI muestran que los partidos, contra una fama generalizada de oportunismo, saben distinguir momentos de importancia nacional y de importancia partidista coyuntural. Como los demás aprendieron y aprendimos a aceptar la realidad a pesar  o precisamente por la inutilidad de compromisos que trataban de  evadir el peso total de las reformas.

FORMULACIÓN DE LAS REFORMAS

Los programas de reformas estructurales parten de la identificación de las fallas institucionales y proponen no sólo su prohibición, generalmente se trata de abusos de interpretación, sino también modificaciones profundas del régimen legal inspiradas en principios y  normas de conducta  generalmente aceptadas, como dicen los auditores, por instituciones internacionales.

En el primer tipo de programas -prohibición y punición de ciertas prácticas- el papel del diagnóstico causal de la catástrofe es fundamental para el diseño de las reformas y se convierte en tema de discusión pública. Si algunos bancos han entrado en problemas máximos de insolvencia no tiene sentido alguno prohibir la insolvencia sino la repetición de factores causantes que son siempre más de uno y que, además, pueden fundamentar penalizaciones civiles y criminales de importancia. Evitar estas consecuencias se torna entonces en el nudo del problema.

 La insolvencia puede provenir de causas ajenas a una administración prudente y competente por problemas de riesgo de crédito del prestatario o del mercado provocado por factores exógenos como el Gobierno o el Exterior. Pero puede deberse también a mala organización del banco tolerada (riesgo operacional) o de prácticas calificadas de dolosas (doble contabilidad, registros contables falsos) o sospechosamente riesgosas (préstamos vinculados a propietarios o administradores del banco con posibilidad de reenganche en los mismos términos al vencimiento no honrado -«roll over»). Incluso se sabe de campañas dirigidas por la competencia con la finalidad de sembrar desconfianza en el manejo de instituciones financieras  que llevan a retiros masivos de depósitos y cambio de instituciones.

Los Bancos afectados en su liquidez o en su solvencia buscan evadir su responsabilidad aduciendo factores incontrolables no causados por dolo o fraude propio. La justicia y las auditorías a fondo  son procesos complejos, lentos,  susceptibles de incidentación y de campañas de publicidad a veces abiertamente unilaterales que atrasan soluciones y siembran dudas. Tiene que pasar un tiempo hasta que las autoridades competentes logran ganar la batalla de los medios y el mismo sector financiero o empresarial se divide abiertamente para reclamar reformas. Sin esta reclamación es posible que las medidas propuestas sean víctimas de incumplimiento por el sector.

El período de aprendizaje es largo porque en muchas ocasiones  la mayor parte de los actores financieros incurrió en las mismas prácticas aunque en   menor grado y requieren tiempo para regularizar sus operaciones sin incurrir en pérdidas.

El segundo tipo de programas de reformas financieras es el más usado: adopción coactiva por los Bancos Centrales y Superintendencias de normas internacionales de contabilidad, cobertura de riesgos, rescate y liquidación de bancos.

La gran ventaja de estas normas internacionales sobre reformas propuestas básicamente por los países afectados es la experiencia ganada por organismos internacionales, públicos y privados, en un gran número de casos. Las desventajas son dos: algunas reformas, las mejores teóricamente para medir riesgos y hacer provisiones que ayuden a enfrentar la ocurrencia de fallas son fruto de la historia de otros países que a ratos  es muy similar a las nuestras pero no siempre; clases o grupos dominantes -las elites- suelen diferir en ideologías y tácticas de poder. Consiguientemente la simple importación de recetas estructurales choca con las estructuras de poder vigentes y tienden a disminuir su capacidad tradicional de maniobra más cercana ésta a una legitimación carismática o tradicional que «racional-legal». Lógicamente puede predecirse una resistencia tenaz de los grupos de poder a la introducción de normas ajenas a su experiencia y amenazadora de sus intereses.

Los economistas somos cada vez más concientes de que las reformas de política económica no son neutras sino que perjudican a  los acostumbrados a controlarla en función no sólo de su riqueza y habilidades sino por su familiaridad con las variables «institucionales», los detentores nominales y reales de autoridad política. El triunfo de las reformas supone entonces un aprendizaje de cierta duración caracterizado por  muchos compromisos que nacen de cierta inseguridad sobre quiénes y qué ganarán y perderán y de la habilidad de los hacedores de políticas por racionales que sean y parezcan para poderlas aprobar en esencia aunque con remiendos significativos. Lo mejor, eso lo saben bien los políticos, es enemigo de lo bueno. Sería imposible la modificación del status quo si uno insistiese en el triunfo total de la lógica económica: nadie acepta la pérdida de una situación ventajosa en nombre de la lógica, ni siquiera del «bien común» de imposible concretización en una sociedad plural integrada por personas libres. Y, sin embargo, la reformas acaban por triunfar a veces aunque bien pueden retroceder en circunstancias posteriores adversas como se acaba de ver en los casos de Chile, en los finales de los setenta, y de Argentina a finales de los noventa dl siglo recién pasado. ¿Por qué triunfaron?    

FACTORES DE ÉXITO

Tres son los principales: la existencia misma de crisis financieras que rompe la continuidad del proceso, experiencias de aprendizaje nacidas de nuevas informaciones, de éxitos y  de fracasos con las primeras medidas de reforma, y la ideología de los partidos gobernantes y de las principales instituciones de cada país. En principio toda reforma es combatida por quienes gozan de poder social.

Entre los resultados hallados a nivel internacional sobresale que los gobiernos en su primer año son más propensos a emprender reformas que en años posteriores de su período y que no es significativa la tendencia «ideológica» de los Gobiernos -de centro o de izquierda- para la introducción de grandes reformas.

En un proceso de aprendizaje tan complejo las reformas logradas pueden ser revertidas por las mismas causas que las ayudaron. Cuando se presenta una situación crítica, como pasó en Chile en la crisis de deuda de 1982-l983 o en Argentina  a fines de los noventa las reformas adelantadas unos años antes tuvieron que ser unas suprimidas y otras modificadas. No existe sencillamente un sendero de marcha progresiva continua de reformas financieras.

Las reformas financieras en general muestran el influjo de reformas regionales y estas pueden ser bien distintas. Las reformas asiáticas de los noventa  fueron menos radicales y más graduales que las latinoamericanas. El caso de Nueva Zelanda, fue único entre los países desarrollados  al adoptar de una sola vez, en 1984-1985, la mayor parte de las reformas estructurales financieras. De hecho la gradualidad es la tónica general de grandes reformas.

La gradualidad es comprensible: una severa crisis desconcierta a los actores sociales que no saben quiénes ganarán en un proceso de reforma lo que facilita que los sectores financieros se opongan en bloque. Pero con las nuevas experiencias de muy tímidas reformas se aprecia cada vez mejor qué grupos de interés salen beneficiados y qué exige la opinión pública. Parte de quienes inicialmente se oponían en bloque pueden convertirse en sus mejores defensores. Lo contrario es también valedero: experiencias negativas de las primeras reformas frenan y revierten las reformas.

En realidad un enfoque pragmático de los Gobiernos, guiado por una línea general de  avance de las reformas, tiene las de ganar. La necesidad de lograr apoyo de los grupos poderosos, forzados a cambiar, es madre del cambio y sin aquella no hay éste. Pero la opinión pública cuenta.