“El diablo está en los detalles”

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POR CARMEN CARVAJAL
El economista Alfonso Abreu Collado entiende que el Gobierno deberían el momento para promover una reforma que trascienda la coyuntura y contribuya, por un lado, a la transformación de nuestra estructura tributaria, y por el otro a mejorar la calidad del gasto público.

A continuación, las respuestas del economista y consultor Abreu Collado a preguntas de Economía y Negocios:

1- Cree usted que la reforma fiscal que se discute actualmente debe ser compensatoria como dice el gobierno?

Cuando se habla de reforma compensatoria sólo se está planteando el aspecto tributario de la reforma, vale decir compensar con otras fuentes impositivas los ingresos que el fisco dejaría de percibir por la eliminación de la llamada “comisión cambiaria” y por la reducción arancelaria que traería aparejada la eventual aprobación congresional y entrada en vigencia del Convenio DR-CAFTA.

Importa enfatizar esta limitación conceptual, porque entendemos que en una verdadera reforma fiscal debe ocupar un lugar preponderante todo lo relacionado con el gasto público.

Es inútil plantear modificaciones encaminadas a buscar fuentes de ingresos alternas o dirigidas al aumento de la presión tributaria, si los recursos no son asignados siguiendo una clara y estricta definición de prioridades.

Por consiguiente, puede decirse que el concepto de reforma compensatoria tiene una doble limitación. Esto así, porque, por un lado, se reduce a una simple sustitución de algunas figuras impositivas por otras de similar impacto recaudatorio, y por otro, se soslaya la cuestión del gasto público, aspecto medular de toda reforma fiscal.

2- Puede una reforma compensatoria proyectarse en el largo plazo?

Por definición una reforma meramente compensatoria está enfocada a resolver dificultades de coyunturas y, por ende, no está concebida para buscar soluciones de largo plazo.

De manera que una reforma cuyo único propósito sea la simple sustitución de una fuente tributaria por otra de similar rendimiento en términos de recaudos, sólo tendría justificación en una situación en la cual se contara con una estructura impositiva caracterizada por una total equidad en la atribución de la carga tributaria, al tiempo que el gasto público obedece a un orden de prioridades de alta rentabilidad social y, además, se asigna a través de procedimientos transparentes para evitar sobrecostos o desvíos de recursos.

3- Cuales son los puntos básicos de la reforma?

Quizás el tema fiscal en general y el impositivo en particular es donde mejor se aplica aquello de que “el diablo está en los detalles”.

No obstante, entiendo que las autoridades gubernamentales deberían aprovechar el momento para promover una reforma que trascienda la coyuntura y contribuya, por un lado, a la transformación de nuestra estructura tributaria, y por el otro a mejorar la calidad del gasto público.

Entiendo propicia la ocasión para impulsar una reforma de largo alcance en el ámbito fiscal, que no se limite a la parte tributaria sino que abarque aspectos del gasto público tan importantes como: elaboración y ejecución de presupuestos por resultados, selección de inversiones públicas en base al análisis de costo-beneficio en el orden social, asignación de obras y compras gubernamentales respetando de manera estricta los concursos y las licitaciones, reforzamiento de las normativas para garantizar que se respeten los procedimientos de contraloría al momento de los desembolsos y el uso de los recursos asignados a los diferentes organismos del sector público, y una política crediticia que garantice racionalidad al momento de acudir al endeudamiento externo o interno para financiar el gasto gubernamental.

Asimismo, una reforma fiscal que se precie de completa y abarcadora debe contemplar medidas administrativas colaterales para prevenir el gasto dispendioso de que muchas veces hacen gala los organismos públicos centralizados y descentralizados, ya sea en el equipamiento y amoblamiento de oficinas y despachos, como en la adquisición y el uso, para fines no oficiales, de vehículos y combustibles pagados por el Estado.

Debe evitarse también que recursos que genuinamente pertenecen al erario dejen de ingresar a la Tesorería Nacional y se queden en manos de los incumbentes de los cargos, como es el caso de los ingresos captados por los consulados dominicanos en el exterior.

Pienso incluso que, dentro de este contexto de hacer un uso más productivo de los recursos públicos, la reforma debe plantearse la revisión del organigrama del sector público, con vista a buscar una solución, en el mediano plazo, a la existencia de organismos gubernamentales, incluyendo varias secretarias de Estado, cuya existencia no parece justificarse, a la luz de los pobres aportes que significan sus actividades burocráticas.

En lo que respecta al ámbito estrictamente tributario, parece claro que una parte substancial de la reforma tendrá que centrarse en sustituir algunos impuestos al consumo que actualmente se cobran en las aduanas por otros gravámenes al consumo pero de carácter interno. Y todo apunta a que será en la ampliación de la base del ITBIS donde estará cifrada la mayor sustentación de tales cambios en el corto plazo, ya que en la más reciente modificación de este gravamen se llevó su tasa a 16%, colocándola por encima del promedio latinoamericano.

Ahora bien, no debe soslayarse el hecho cierto de que la actual estructura tributaria dominicana descansa en la imposición sobre el consumo en más de un 75%, mientras que los impuestos sobre los ingresos de personas naturales y jurídicas apenas superan el 20%; situación contraria a los países de mayor desarrollo económico del mundo, en los cuales el financiamiento del gasto público proviene, en más de un 60%, de la imposición sobre los ingresos.

Por consiguiente, una de los objetivos de la reforma a que estamos abocados debe ser un cambio en la participación proporcional de los impuestos sobre los ingresos y sobre el consumo dentro de la estructura tributaria nacional. De tal manera que podamos fijarnos una primera meta para alcanzar que por lo menos un 33% de los ingresos tributarios del país provengan de gravámenes sobre los ingresos.

Pienso, sin embargo, que para llegar a ese resultado no se requiere hacer modificaciones en las alícuotas o tasas actuales del Impuesto Sobre la Renta, pues las mismas comparan satisfactoriamente con los demás países de la región y del mundo.

Más bien lo que se precisa es la adopción de algunos mecanismos dirigidos a procurar la reducción de los actuales niveles de evasión de este gravamen. En este sentido favorezco que se amplíen y se refuercen las medidas de retenciones en la fuente y que se adopten nuevas disposiciones sobre anticipos o pagos a cuenta del impuesto sobre la renta.

Asimismo, entiendo que deben ser eliminadas algunas exenciones del impuesto sobre la renta, para incorporar a su alcance algunos ingresos o rentas, en unos casos con alícuotas menores y con carácter de impuesto único y definitivo, y en otros de manera escalonada hasta alcanzar la tasa máxima en un periodo de tiempo razonable.

Por otro lado, debe aprovecharse la reforma para simplificar los procedimientos administrativos y potenciar la eficiencia recaudatoria de los organismos que tienen la responsabilidad de captar los ingresos provenientes de los impuestos.

En este empeño, conviene la eliminación de impuestos y tasas de muy poca significación recaudatoria, así como la sustitución de algunas fuentes dispersas por mecanismos que faciliten no sólo el control de la Administración Tributaria, sino el propio cumplimiento de los contribuyentes.

4- Cree que a partir de la reforma puede iniciarse una política de justicia social, gravando más a quien más tiene, o esto debe manejarse mediante una mejor distribución a través del gasto?

Sin dudas la mejor herramienta que tiene el Estado para mejorar la distribución del ingreso es el gasto público; y sin descartar los subsidios y las ayudas directas para paliar la miseria de los sectores más depauperados de la población, existe suficiente demostración empírica para concluir que el énfasis del gasto público debe ponerse en los sectores de educación y salud que son los que tienen mayor impacto y repercusión en el mejoramiento de los niveles de vida de los grupos más pobres.

Sin embargo, no debe olvidarse que la equidad en la atribución de la carga tributaria constituye también un genuino mecanismo en la búsqueda de una mayor justicia social. Vale decir, que resulta enteramente válido tratar de reorientar la estructura tributaria nacional, de tal manera que la sustentación del gasto público provenga en una proporción más alta que la actual de aquellos ciudadanos con una mayor capacidad contributiva, puesta de manifiesto por el ingreso percibido o por el patrimonio detentado.

5- Cuales son las principales trabas que puede enfrentar la reforma?

Como es natural, toda reforma de carácter impositivo encuentra oposición a su aprobación y ejecución entre los sectores económicos que se sienten afectados por las modificaciones planteadas.

En esta ocasión, con uno u otro matiz, en término general todos los representantes de los grupos organizados del país se han pronunciado públicamente favorables a la reforma. Otra cosa ocurrirá cuando se llegue a las especificaciones sobre las fuentes impositivas involucradas.

Empero, en mi apreciación, el obstáculo principal a esta reforma provendrá de los actores políticos, quienes se preparan desde ya para la contienda electoral del próximo año y le temen al costo político en términos de simpatía en el electorado o en determinados sectores económicos, que puede significar el apoyo a la inclusión o al aumento de la tasa o base imponible de algunos gravámenes.