El informe nacional de desarrollo humano

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POR JOSÉ LUIS ALEMÁN, S.J.
El informe sobre el Desarrollo Humano, República Dominicana, está destinado por la calidad y novedad de sus informaciones y por su penetrante interpretación no sólo a renovar la economía teórica sino a inaugurar una nueva política económica centrada en el desarrollo de las capacidades necesarias para maximizar el bienestar de los dominicanos.

ORIENTACIÓN GENERAL DE LA POLÍTICA ECONÓMICA

Parece mentira que la política económica haya tenido que esperar hasta A. Sen para lograr una aproximación estrecha a lo que la población cree que es su razón de ser. Aturdidos por tantos urgentes y graves problemas como el de la inflación, el endeudamiento público y el crecimiento del producto nos veníamos centrando los economistas en diseñar arbitrios para corregir situaciones y tendencias obviamente dañinas. No puedo decir con sinceridad que la política económica dominicana haya prescindido totalmente de la redistribución de la riqueza, de la corrección de la pobreza o de la oferta de bienes primarios básicos. Pero tengo que confesar que las políticas ensayadas o simplemente declamadas padecen del más grave de los problemas: confundir los medios con los fines y elaborar planes que apuntan a la mayor eficiencia de los medios y no al fin “último” de la economía.

Ciertamente con inflación, desequilibrios fiscales y estancamientos de la producción no podemos aspirar al desarrollo de las capacidades requeridas para que cada dominicano pueda aspirar a mediano plazo a maximizar su bienestar. Ninguno de los esfuerzos para superar esas limitaciones son inútiles. Pero faltaba y falta en el diseño teórico la definición de una meta inteligible y abarcadora que supiese ordenar los instrumentos, fiscales y monetarios, de acuerdo con su vinculación con la meta.

No creo que este inmediatismo de la ciencia económica haya obedecido a ceguera moral. Pigou propuso en su citada pero poco estudiada Economía del Bienestar dos criterios (más que dos fines aunque éstos estaban incluidos en aquellos) de bondad de la política económica: aumento del producto y mejora de su distribución aumentando la participación relativa de los más pobres. Fue consciente, además, de que el bienestar general de una sociedad y de sus miembros no puede limitarse a la posesión y disfrute de bienes y servicios obtenibles en el mercado; importante para la felicidad humana eran además el medio ambiente y los recursos naturales, la estética y la moral.

A fines del siglo XX y alrededor de Rawls bastantes economistas proclamaron la mejoría relativa de los pobres como el objetivo principal de la política económica. Su influjo sobre Sen fue apreciable.

El problema no estaba en la falta de solidaridad de los economistas. Su pecado fue doble y de otra índole: no profundizar en lo que constituye el bienestar de los individuos y, sobre todo, limitarse al intento de diseñar modelos que expresen la vinculación de indicadores de ese bienestar y de instrumentos para alcanzarlas (variables endógenas y exógenas).

El abanico de metas fue muy amplio y se creía que en cuanto más concretas fuesen más factible resultaría el diseño de instrumentos. Entre ellas figuran el empleo voluntario (Keynes), los bienes primarios: salud, educación en los innúmeros indicadores del capital humano (G. Becker, Drucker, Blaug…), la dotación de recursos (Dworkin), derechos inalienables de los individuos en una sociedad (Nozick).

La segunda raíz de insatisfacción definitoria está en la obsesión econométrica de poder probar empíricamente la relación entre metas y variables fiscales y monetarias para las que existen series de datos aproximados. Poco a poco se hizo depender la meta de la tasa de interés que el Banco Central ofrece a sus clientes o de la tasa anual de emisión monetaria (Friedman) llegándose a extremos increíbles de simplismos monocausales como bién indica Buiter.

Sen insiste en que las metas propuestas son más bien instrumentos para lograr el bienestar. Lo importante para la política económica es fijar una meta ulterior que no sea medio para nada más que para sí misma. En su muy filosófica discusión llega a la conclusión de que esta meta es la libertad de los individuos para poder actuar en la sociedad de un modo acorde con sus preferencias y de decidir y escoger aquellos elementos que sean constitutivos de su bienestar. Sin duda entre estos elementos figuran los bienes primarios de Rawls pero de acuerdo a la información disponible que varía según el grupo social al que uno pertenezca en una etapa dada de la historia, su estado de salud, sus preferencias y sus creencias individuales las decisiones pueden variar tanto en el modo como en la inclusión de otros bienes no definibles a priori.

Aparentemente esta definición general de “capacidades” de libertad tan imprecisa no vale como criterio práctico de política. Lamentable error. Trataré de presentar su valor pragmático basándome en una analogía con los derechos naturales del individuo tal como expone profundamente Eduardo Jorge Prats en su “Derecho Constitucional”. Los derechos naturales son propios de toda persona pero su enunciación concreta es vaga aun si se enumeran, como sucede con la libertad de pensamiento, de credo, de reunión pacífica y de petición en la Primera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos. Pero aun así, imprecisos y todo, al convertirse en derechos constitucionales fungen como baluarte contra toda arrogación de poder por parte del Ejecutivo o del Legislativo de manera tal que los tribunales se sienten obligados a resistir toda usurpación por el Estado de los derechos ciudadanos (Madison). Lo importante era recalcar la soberanía de los ciudadanos y el papel servidor de los poderes del Estado.

Es cierto por otra parte que los derechos humanos de la Constitución Francesa, que son básicamente los mismos que los norteamericanos en su formulación, no presuponen que la soberanía última está en el pueblo sino en el Congreso (la “Asamblea”). Son limitadores de la competencia legislativa que era donde estaba el poder –no en el rey- después de la Revolución. En Francia y en Estados Unidos, sin embargo, los derechos humanos limitan el poder público y defienden los individuos, aun cuando no puedan delimitar con rigor su amplitud. Son como señales de paro al poder público porque defienden la inviolabilidad de la persona. Las “capacidades” de Sen señalan igualmente qué debe el Estado promover: la libertad de elegir lo que cada quien estima conducente a su bienestar. En cada tiempo y cultura el contenido de las “capacidades” puede variar pero la orientación es clara.

El paradigma de política económica que usa Ceara para evaluar la economía dominicana y para interpretarla es el de su contribución a aumentar la libertad de las personas para elegir qué desea cada quien en un tiempo definido en orden a maximizar su bienestar lo que ciertamente implica hoy educación, salud, empleo, transparencia y responsabilidad ante el pueblo del actuar gubernamental, solidaridad práctica e igualdad ante la justicia. Seguramente que en épocas pasadas de poder absoluto y de concentración de poderes en el monarca el menú de libertades deseadas sería distinta.

Solamente un error de enfoque negaría que la justicia o la constitución o los bienes públicos son tema de la política económica. Sería como negar en la teoría del consumidor la libertad individual para elegir bienes, servicios o ahorro del ingreso y riqueza de cada consumidor. Cada quien elige dentro de lo que hay de acuerdo a sus gustos, dotación e ingreso. El mercado decide las cantidades de equilibrio o de las tendencias a él y los oferentes se sienten estimulados o no a ofrecerlos. La política económica puede como el mercado captar las preferencias generales de los ciudadanos sin querer dictar o limitar su libertad; al revés debiera ofrecer el “mix” de servicios deseado por la sociedad.

Desde esa perspectiva Ceara y colaboradores abordan el diagnóstico y evaluación de la política económica del país.

LA POLÍTICA ECONÓMICA DOMINICANA. EL INFORME.

El informe no se limite a la descripción de las tendencias económicas de los sectores más importantes de la economía (exportaciones nacionales, zonas francas, turismo), medios necesarios de hecho para maximizar las libertades de funcionamiento de los dominicanos, sino comprende igualmente la emigración con su aporte sustancial de remesas, y los cambios culturales derivados de ellos y busca un sentido (a lo Weber) que permita entenderla a fondo y explorar en qué grado nos sentimos más nosotros o menos nosotros.

La presentación de las tendencias se basa en una extraordinaria masa de datos económicos y sociales que nos ayudan a entender mejor su comportamiento. El comportamiento será bueno o menos bueno según supere las tendencias de mejoría del producto y de la pobreza dominicanas relativamente a las de otros países en los últimos cuarenta años. Hemos aumentado el producto más que otros países pero los indicadores de desarrollo humano y de pobreza han evolucionado menos en comparación con los mismos países tomados para medir el avance en la producción.

La producción avanzó buscando un mayor acceso al gran mercado norteamericano. En años anteriores la producción creció con la apertura pero tiende a estancarse más recientemente en contra de lo acaecido en países de similar tamaño y estructura. No faltaron ni financiamiento interno y externo ni incentivos al sector privado.

Dinámicamente, pues, el modelo de crecimiento, indispensable para aumentar la libertad de decisiones no es prometedor. El informe pregunta si la capacidad empresarial y política del país fue suficiente para aprovechar las ventajas de mayor acceso al mercado global; no que no haya sabido aprovechar ventajas y accesos sino por qué no ha podido hacerlo de manera continuada.

La respuesta ofrecida, basada en buena evidencia estadística, atribuye el estancamiento de la producción a cierta incapacidad de nuestros gobiernos en interpretar las necesidades actuales de la población en dos áreas: el gasto social –en educación, salud, agua potable, saneamiento, creación de empleo- y en el irrespeto a la institucionalidad del Estado y de los partidos políticos. Los tribunales han evadido juzgar con neutralidad y espíritu universal casos muy conflictivos de abusos bancarios, de corrupción o favoritismo en el uso de ingresos fiscales y de impunidad de crímenes y abusos atribuidos a delincuentes ricos o poderosos. La negación de justo trato ha montado una dinámica social que refuerza la exclusión de los pobres. Esta situación se agrava por “la búsqueda de una rentabilidad económica y dividendos políticos, ambos a corto plazo, depredadores de las instituciones y del ambiente, comprometiendo el futuro”. El Estado no ha interpretado en su profundidad los deseos de los menos ricos. Les ha dado pan y circo ocasional más que posibilidades equitativas de superación.

En ninguna parte se aprecia mejor la impotencia y frustración así provocadas que en dos dimensiones de la cultura: la valorización popular de lo propio y la atribución de reveses y éxitos. El informe es elocuente al resaltar la visión negativa de nosotros mismos y la tendencia a culpar a factores externos sobre los que no tenemos ningún influjo apreciable de nuestros fracasos externos en superar la pobreza y cultivar el trabajo, la educación y el espíritu de iniciativa. Sencillamente aceptamos nuestras debilidades pero nos abstenemos de condenar a nuestras elites económicas y políticas por incapacidad para identificar las aspiraciones de desarrollo humano de los pobres y por “habilidad” para maximizar sus intereses personales mediante el uso de prácticas clientelitas en el diseño y ejecución de proyectos públicos y privados alejados de un evasivo bien común.

Políticos y empresarios, no todos por supuesto, han creído que al pueblo lo único que le interesa es comer y vivir. Superficialmente la creencia tiene su justificación, porque primero es vivir. Pero ¿osaríamos decir que esa población pragmática carece de deseos para desarrollarse humanamente, digamos con Sen? ¿no han sido la exclusión de la gente en el diseño y ejecución de proyectos y las dádivas misericordiosas los anestésicos del auto esfuerzo? El anestesiado vive, sin embargo, y por eso cree el Informe que la mayor necesidad del país es un Proyecto de Nación creíble. La política debe orientarse a incrementar las “capacidades” de todos para que en libertad elijan sus objetivos.

IMPORTANCIA DEL INFORME

En última instancia el valor del Informe depende del paradigma elegido. El PNUD acepta como idóneo el de Desarrollo Humano y deja de lado el de “Crecimiento con gotereo”.

Primero definamos qué es un “paradigma”. Llamamos así a toda hipótesis general sobre el fin y funcionamiento de la economía que sea capaz de dar significación a los datos y a sus correlaciones sin poder ella misma ser demostrada. En Física se usaron dos paradigmas para tratar de entender fenómenos ópticos: la luz era un haz de partículas, o de energía. Para aunar la “macro” y la “micro” Física existían otros dos paradigmas: la “cuántica” y la “mecánica clásica”. A medida que se refinan los experimentos una de ellas –u otra- parece más fecunda.

Kuhn introdujo el uso de estos paradigmas en economía: visiones generales que tratan de hacer plausible la experiencia.

El paradigma de “crecimiento con goteo” ayuda a comprender el ritmo distinto de avance del PIB y del bienestar de los pobres, y sugiere que este bienestar sólo aumentará si lo hace a mayor ritmo el producto. Contempla solo fenómenos “económicos”.

El paradigma de “desarrollo humano” ofrece una explicación basada en la relativa falta de facilidades de los pobres que se refleja en su actitud ante la vida y ante el Gobierno (cultura). El desarrollo se logra incrementando para ellos facilidades y favoreciendo su participación política.

El paradigma de “desarrollo humano” me parece ampliamente preferible por que el comportamiento económico es multidimensional (no sólo “económico”) y porque recalca la conveniencia de una perspectiva activa sobre otra pasiva en los actores.

El PNUD con el prestigio de su autoridad indica el camino hacia un Proyecto de Nación.