POR MARIO MENDEZ
Jacques Baert lleva más de 20 años capacitando a funcionarios y técnicos de oficinas de deuda pública en países de cuatro continentes. Comenzó a trabajar con República Dominicana en noviembre del 2003, y tan sólo en los últimos 7 meses ha completado misiones de entrenamiento en bancos centrales y ministerios de finanzas en Trinidad y Tobago y el Congo. 

Conversamos con éste economista chileno-belga sobre los objetivos de su trabajo en el país, el Club de París y otros temas relevantes sobre la deuda pública.

MM: ¿Cuál es el motivo de su visita al país?

JB: Esta es mi tercera visita al país. En la primera (octubre 2003) supervisé la instalación del SIGADE o DMFAS en el Departamento de Crédito Público, de la Secretaría de Estado de Finanzas, y entrenamos al personal en el uso de este programa para administración y gestión de deuda externa. También trazamos las pautas para crear la base de datos de deuda interna, con la información suministrada por la Dirección de Banca Gubernamental, del Banco de Reservas, y por los demás bancos acreedores del gobierno. En febrero del 2004 regresé para un entrenamiento avanzado en reportes, y recomendamos cargar los préstamos internos como líneas de créditos, para reflejar más fielmente la forma como se pagan estas obligaciones al banco estatal. 

En esta misión de dos semanas en julio, dimos la capacitación en la nueva versión, SIGADE 5.3. 

República Dominicana está entre los primeros países que cuentan con la versión mejorada de este software que desarrolla y distribuye la UNCTAD a unas 120 oficinas, en más de 60 países, y al que estoy ligado desde su origen a principio de los años 80.  La 5.3 tiene un módulo especial para el manejo de los bonos o títulos públicos y permite, por primera vez,  registrar y administrar tanto la deuda externa como la interna en una sóla base de datos.

MM: Funcionarios y consultores del Programa de Administración Financiera Integrada, que se ejecuta en la Secretaría de Finanzas, explicaron en una entrevista al HOY, que este año se lograría la transferencia de la responsabilidad de administrar la deuda externa del Banco Central a la Secretaría.  Aunque éste es uno de los objetivos de esas reformas que buscan integrar las funciones de presupuesto, contabilidad gubernamental, crédito público y tesorería, no es un secreto que también funcionarios del FMI apoyan que el Banco Central se deslige de esa responsabilidad.  La razón que alegan es que esa función compromete a la institución monetaria a intervenir en el mercado de divisas, comprando dólares con los los pesos que envía el gobierno para pagar obligaciones,  y también, en ocasiones, a utilizar parte de sus reservas internacionales para cubrir compromisos. 

¿Cuál es la situación en otros países?

JB: Administrar la deuda gubernamental, tener funciones de banco de segundo piso para créditos al desarrollo, liquidar activos de bancos quebrados e involucrarse en la generación de estadísticas sociales, son actividades que cada vez menos realizan los bancos centrales. Los países tienden ahora a fortalecer la autonomía de esas instituciones para que cumplan con su objetivo fundamental, que es lograr la estabilidad de precios y del tipo de cambio de la moneda local, así como,  en la mayoría de los casos, ser el agente financiero del Estado en lo que respecta a la externalización de los pagos de deuda externa. Pero la especialización de los bancos centrales obliga, en consecuencia, que los ministerios de economía y finanzas, las oficinas o institutos de estadísticas y los bancos de fomento también se pongan en condiciones para garantizar que esas funciones mantengan la calidad y continuidad a que la sociedad aspira. 

En mis años como consultor he visto de todo: países con igual o menor desarrollo relativo que la República Dominicana, aunando voluntades y realizando el proceso de traspaso sin mayores traumas; otros en que participamos en el diseño de un modelo con replica de base de datos, responsabilidades compartidas y acceso en tiempo real para el Banco y el Ministerio a un conjunto de informaciones predeterminado; otros en que el Banco Central tiene toda la responsabilidad, ya que los Ministerios de Finanzas no tienen la capacidad suficiente y confiable para llevar a cabo este seguimiento; y también algunos en que, lamentablemente, la oficina de deuda ha estado como pelota de ping-pong.  De todo como en las boticas, como dicen ustedes los dominicanos.

MM: María Felisa Gutierrez, Directora del Programa, nos confirmó que el Gobernador del Banco y el Secretario de Finanzas están apoyando la transferencia de funciones, y que le fue asignada la responsabilidad de coordinar los equipos técnicos interinstitucionales para lograr, entre otras cosas, que desde este mes de agosto los libramiento u órdenes de pago de la deuda externa se generen en la Secretaría. También nos informó que el Secretario hizo la solicitud formal para que parte del personal técnico de la Subdirección de Deuda Externa del Banco, se coordine a la Secretaría para integrarse a la conformación de lo que será la Dirección General de Crédito Público.  ¿Qué nos puede decir al respecto?

JB: En la medida en que el proyecto de reforma avanzó y se consolidó en los últimos meses, la coordinación entre ambas instituciones fue también mejorando. La realidad es que hoy existe una sóla base de datos en ORACLE, que contiene los préstamos externos e internos del gobierno, instalada en el Departamento de Crédito Público y administrada con el SIGADE 5.3.  Es sobre esta base que se digitarán las transacciones, se completará en corto plazo la actualización de los préstamos activos y se iniciarán los trabajos de realizar el enlace entre el SIGADE y el sistema integrado de gestión financiera, SIGEF, para procesar los pagos.  Los técnicos del Banco y la Secretaría tienen que trabajar unidos en estas tareas y, en mi opinión, ellos combinan la experiencia, el dominio del SIGADE y las competencias informáticas con que he visto funcionar bien a oficinas de deuda en otros países.  Lo básico creo que está y, en lo que se aprueba la Ley de Crédito Público, se necesita ir trabajando en detalles, no menos importantes, como adecuar las instalaciones físicas, establecer una comunicación eficaz con los acreedores, terminar de organizar la base documental y definir una estructura salarial y de puestos que permita retener al personal calificado y de confianza.

MM: El proyecto de Ley de Crédito Público establece que esa dirección general actuará como la secretaría ejecutiva de una Comisión Nacional de Deuda que integrarán el Secretario de Finanzas, el Gobernador del Banco Central y el Secretario Técnico de la Presidencia.  La Comisión tendría la responsabilidad de diseñar la política y estrategia de financiamiento y proponer, para cada ejercicio fiscal, el límite máximo de endeudamiento.  La Dirección de Crédito Público, para hacer cumplir esos mandatos, tendrá que centralizar la recepción, tramitación y registro de todas las operaciones de financiamiento. ¿Es ese un modelo seguido en otros países?

JB: Te respondo con un poco de historia.  En 1978, luego de dos años de trabajar desde mi ingreso a las Naciones Unidas con la Comisión Económica Europea, me ofrecieron un puesto con la UNCTAD para asistir en los modelos econométricos para América Latina y Africa. En 1979 la dirección de la UNCTAD solicitó que este organismo asistiera como observador a las reuniones  del Club de París donde se discuten los acuerdos de reestructuración de deuda externa, al mismo nivel que el FMI y el Banco Mundial, con la diferencia, que asistiera a los países deudores a presentar sus casos. 

Cuando empezamos a visitar los países endeudados nos encontramos que, en general, no existían oficinas organizadas de deuda pública.  Las informaciones sobre el endeudamiento estaban incompletas, dispersas y desactualizadas, con los contratos y documentaciones importantes mal archivados y la programación de pagos llevada, a veces, en pizarras de escuelas.  De ahí nos surgió la idea de trabajar en un sistema informático que ofreciera a los países y que respondiera a las preguntas básicas: a saber qué debían, cuánto debían, a quién y en cuáles divisas.  Organismos multilaterales y bancos de inversión también detectaron esa necesidad y salieron con sus programas, al mismo tiempo que la UNCTAD, apoyada por un grupo de países donantes, también lanzaba el DMFAS, del cual sacó en corto tiempo una versión para las primeras computadores personales.  Hoy en día, el seguimiento de la deuda externa, por su volumen, tiene una gran importancia en las economías en desarrollo y en transición, lo que conlleva a la promulgación de leyes de crédito público  y la creación de comisiones nacionales de deuda para definir, entre otros temas,  las prioridades de los pagos a efectuar y los techos de endeudamiento.

MM: Luego de 20 años, las respuestas a esas interrogantes se deben tener con mas rapidez, en especial, con esta versión más poderosa del SIGADE,  que de acuerdo a la documentación que nos presenta, tiene reportes especiales definidos para cumplir con los requisitos para la iniciativa de divulgación que promueve el FMI, la metodología del cálculo de la balanza de pagos, así como las informaciones para el Banco Mundial y el BID.    

JB: Así es en efecto, pero tener el programa no es todo. El sistema informatizado (una base de datos) solo cuenta por un 20% en el proceso, el 80% restante se divide en negociación, administración, seguimiento, análisis y difusión de la información. La oficina de deuda para cumplir su papel debe estar vinculada al préstamo o la obligación externa desde su origen.  De hecho, en todas las operaciones que la ley defina como endeudamiento público.  Si no es así, se corre el peligro de caer en lo que ocurre en otros países, con créditos de suplidores que entran en especie, por ejemplo, donde la oficina se entera de un préstamo cuando recibe el primer aviso de cobro del acreedor.  En esta función de registro no se deben dejar cabos sueltos. Todos los compromisos  y sus transacciones de pagos y desembolsos deben quedar eficientemente registrados.  El buen registro es así un requisito para las funciones estadísticas y de análisis, y poder ofrecer a la comisión de deuda los datos que necesitan para trazar las estrategias de endeudamiento.  Esta instancia de gestión ejecutiva de la deuda es común encontrarla también en otros países, con una composición similar a la que tiene el Proyecto de Ley de Crédito Público de República Dominicana.     

MM: Ahora con sus entrenamientos, cree que se agilizará la preparación de las estadísticas de deuda y que serán difundidas con mayor frecuencia a los interesados.

JB: El personal de la Secretaría y el Banco que entrenamos es ahora sumamente diestro en preparar los informes del SIGADE y en utilizar el browser de ORACLE para filtrar informaciones, combinar tablas y obtener reportes sofisticados.  A su vez, el consultor nacional del Departamento ha realizado aplicaciones de reportes y consultas, utilizando el ACCESS de Windows, que he recomendado utilizar para suplir información que se requiera a una fecha de corte específica de la base de datos.  En una de las secciones del entrenamiento, por ejemplo, se crearon todos los reportes, agregados, por préstamos y por países, con las especificaciones del reciente acuerdo con el Club de París que suministró la Directora del Programa de Reforma.  La técnica de hacer reportes de todo tipo se domina, pero la difusión, o mejor dicho, la transparencia de las estadísticas es otra historia.  En esto también hay de todo: países con una difusión muy parca, limitada e irregular; otros con calendarios bien establecidos para publicaciones impresas, con variaciones en el nivel de agregación de las estadísticas;  y hasta los hay que colocan en el internet ya sea la base completa, a nivel de préstamo y tramo, o tablas con detalles por acreedor de los stocks de deuda, atrasos y futuros vencimientos.

MM: Tengo la impresión que el proyecto de Reforma promoverá una difusión más en la línea de ese último grupo de países, además un país que ya entró en los mercados de capitales y donde el stock y el servicio de la deuda ya representan porcentajes tan altos con respecto al PIB y a los ingresos fiscales, debe publicar los datos con mayor frecuencia. ¿Qué otras actividades se contemplan para este año con la UNCTAD?

JB: Marcelo Tricarico, Coordinador de Sistemas del DMFAS, estuvo en junio trabajando con los consultores del SIGEF en la definición del modelo conceptual del enlace SIGADE-SIGEF, y  Marcelo Abalos impartirá un taller, en agosto, a los informáticos de la Reforma que programaran el link. Raúl Javaloyes, Oficial de Programas, y María Felisa Gutierrez acordaron una capacitación en el modelo de sostenibilidad de la deuda o DSM+, software desarrollado por el Banco Mundial y que viene incluido en el SIGADE, que impartirá Fernando Archondo, más una próxima visita mía, para reforzar el registro de contratos, especialmente con las nuevas facilidades que tiene el programa para registrar los préstamos que se reestructuran a partir de las minutas acordadas en el Club de París. Gracias por la entrevista, señor Mendez.