El memorando del Banco Mundial

José Luis Alemán S.J.
EL Banco Mundial tiene fama de no condescender con incumplimientos de acuerdos de préstamos y también de producir documentos de magnífica calidad en una perspectiva económica clásica que permiten buenos diagnósticos de los países prestatarios. Sobre esa base elabora líneas de política económica que condicionan su asistencia futura.

La República Dominicana ha sido objeto de esos estudios desde hace décadas.  Desde hace dos años, sin embargo, ha terminado el Banco dos informes de notable calidad y sincera apreciación: uno sobre la pobreza y otro, que comento hoy,  sobre el  crecimiento económico del país.

Impresionante, sólido, novedoso son calificativos que expresan mi opinión sobre el Memorando Económico de la República Dominicana que nos presenta hoy el Banco Mundial.

Resumo mis impresiones generales sobre dos de los grandes temas tratados en el Memorando: la metodología teórico-econométrica de los determinantes del crecimiento económico dominicano pasado (1960-2004) y de sus perspectivas,  y las restricciones institucionales a su futuro desarrollo. Primero un comentario sobre la metodología expuesta en el capítulo 2.

1. Metodología

 Este capítulo es una auténtica “tour de force” económica. Basándose en las principales intuiciones de los economistas del desarrollo, por una parte, y en los datos y percepciones de actores, por otra parte,  se discuten en él los probables determinantes del crecimiento y  su interacción.

a) Para captar la amplitud de horizonte de los autores  basta enumerar las variables exógenas elegidas: seis estructurales  (dotación de capital humano, físico y natural, infraestructura, profundidad financiera, apertura externa, carga gubernamental, gobierno), tres estabilizadoras (políticas monetaria y fiscal, cambiaria y bancaria) y tres  externas al país (ciclos mundiales, términos de intercambio, transferencias).

b)El problema práctico de estas variables aplicadas a República Dominicana es la carencia de datos y de estudios de los indicadores que tratan de captar el comportamiento de aquellas. El único indicador disponible para todo el período, por ejemplo de infraestructura, fue el número de líneas telefónicas. No había series comparables de otros  indicadores energéticos o viales.

c)Desde el punto de vista econométrico hay factores específicos de las culturas e historia de un país que sólo se pueden registrar como variables dummies de imposible especificación y que nos impiden identificar con claridad las fuerzas dinámicas de todo proceso histórico. Tampoco podemos ignorar, como expusiera Pareto en su famoso análisis del método económico (Manual of Political Economy, ch. 1), que muchas variables tenidas por exógenas pueden ser determinadas endógenamente por la tasa de crecimiento por ser elementos constitutivos de éste.

d)Por eso esta  magnífica construcción teórica del capitulo II del Memorando al ser llevada a la práctica arroja  resultados seriamente diferentes de los registrados: la desviación de las tendencias predichas y de los hechos en los 9 períodos de cinco años analizados varía del 8 al 120%. En cuatro períodos el crecimiento predicho superó al actual con una media del 66% y en los otros cinco quedó por debajo con media del 47%.

e)Este resultado nos ayuda a tomar los análisis econométricos como instrumentos exploratorios de la realidad no como pruebas definitivas de nada. Nos lleva sobre todo al análisis a fondo del modelo con la identificación de variables y la elaboración de hipótesis  de comportamiento cada vez más realistas y a no atribuir a un hecho por importante que parezca resultados definidos. La realidad es demasiado compleja para poder ser reducida a análisis que tienen que abstraer de muchas facetas. Pero, paradójicamente, sin análisis no se capta adecuadamente la heterogeneidad de lo real.

f)Fascinante también el método empleado para estimar el efecto potencial de buenas y malas políticas sobre el  crecimiento futuro del país. Tomando como objetivos las metas logradas  en ocho áreas por los países de la OECD junto con las políticas ya en ejecución lograríamos un crecimiento del 4.7% anual.

2. La restricción institucional

El otro gran tema del Memorando que me ha cautivado es el análisis económico de la Tercera parte dedicada a las Restricciones de crecimiento futuro: debilidades institucionales sobre todo las referentes al cumplimiento y sanción de reglas y contratos por el poder judicial, a la corrupción, a la volatilidad del crecimiento aumentadas por políticas pro cíclicas,  y al crimen y lavado de dinero.

Impresiona la información ofrecida en estos capítulos y el estudio de sus efectos condicionantes para nuestro futuro. Para ser franco la presentación de nuestras debilidades institucionales es lectura deprimente, vergonzosa  y provocadora de protestas. Se requiere una gran dosis de sinceridad y hasta de patriotismo de los dirigentes del equipo económico del Gobierno para aceptar la publicación del Memorando. De sinceridad: porque aceptar las realidades no  agradables es difícil; de patriotismo porque sólo así puede un país identificar y luchar contra cuanto limita el futuro bien común.

a) A primera vista parece no solo indignante sino una exageración irreconciliable con los hechos hacer de la calidad institucional medida por normas internacionales una condición necesaria para el crecimiento futuro cuando en los últimos 45 años hemos conjugado altas tasas de crecimiento con palpables deficiencias institucionales. La argumentación, sin embargo, es  irrefutable desde un punto de vista económico. Irrefutables también, salvo prueba en contrario, son los hechos.

Es posible que la solución de este enigma venga dada por el bajo nivel de nuestra situación inicial además de la consabida problemática de la elección de años base. La experiencia dice que ha resultado fácil para muchos países alcanzar altas tasas de crecimiento en la etapa del despegue pero que después ellas dependen más de la tecnología, de buenas políticas y de la previsibilidad y confianza en reglas cumplidas y exigibles ante los tribunales.

La urgencia de un buen funcionamiento institucional tiene mucho que ver con  la economía global:  la opción por los poseedores internacionales de tecnología, financiación y mercado del lugar más favorable (no de uno simplemente favorable) para desarrollar sus actividades susceptibles de ser divididas en sus más elementales componentes. La movilidad de las inversiones, las inversiones directas extranjeras, es probablemente la característica distintiva de la nueva economía.

Por eso tiene pleno sentido considerar el aspecto institucional como condición de nuestro futuro crecimiento.

b) Colocado ante esa realidad el Estado y la Sociedad Dominicanas me siento  algo así como “broker” entre las demandas de los inversionistas privados y públicos externos y las ofertase nacionales de recursos, políticas y garantías: doy para que me den. El deseo de crecimiento, de modernización y de lo que parece ser condición indispensable para lograrlo, las inversiones directas extranjeras, condicionan nuestros grados de libertad. Esos grados de libertad no están, sin embargo, condicionados por razones puramente económicas.

 Nuestra historia económica nos habla de la enconada resistencia al mercado y a sus normas de conducta,  de la mayor parte de la población, la campesina, hasta la forzada apertura al exterior de la primera ocupación norteamericana en 1917. El criterio de bienestar era la comida y las normas familiares y comunitarias no el producto, el ingreso o la riqueza. El fenómeno es prácticamente único en América Latina. Sin duda el mercado triunfó y el bienestar económico se rige como en casi todo el orbe por el afán de mejorar en ingreso y status. Ha resultado en cambio  más difícil aceptar las normas económicas, políticas y judiciales de la economía global.

Explicar no significa, obviamente, aprobar. Explicar tampoco posgtula inmutabilidad temporal.

c) Quiero abordar desde la perspectiva de la resistencia nacional a muchas de las normas de la economía global  la tal vez  mayor debilidad del Memorando, ni siquiera tan grande ni por supuesto desconocida por sus autores: la viabilidad de sus económicamente bien razonadas y más bien modestas propuestas de reformas económicas.

En la Política de las Políticas Sociales una institución hermana menor del Banco Mundial, el BID,  movida  no sólo por las fuerzas misteriosas de los jugos de una trasnochada teoría de la dependencia sino aleccionada por la dificultad en lograr la aprobación y ejecución de políticas sociales racionales, revivió la visión fundamental de la Economía Política de los clásicos y de los marxistas: la importancia real del poder, de los intereses y de los ideales de diversos grupos sociales presentes no sólo en la sociedad sino en los altos estamentos de la política, de la burocracia, de los militares y de las iglesias.

En ocasiones los poderes fácticos y legales de una sociedad logran cierto acuerdo básico de fines, más difícilmente de medios, comunes. A veces consiguen sólo una polarización. En los umbrales de la economía global diría que los dirigentes de una sociedad se dividen entre quienes creen en la bondad o al menos la inevitabilidad de la globalización y quienes defienden ideales e intereses nacionales.

El Banco Mundial, el Fondo Monetario, los presidentes signatarios de convenios internacionales de libre, mejor decir de mayor o más administrado comercio internacional, muchos intelectuales y técnicos han optado por convicción o por presión a favor de la globalización y sus normas institucionales.Con frecuencia acompaña a la opción globalizadora la firme aunque disfrazada determinación de cumplir la parte de los convenios que los favorece y de minar, tergiversar y desconocer lo que los amenaza. No creo inventar ninguna calumnia si digo que esa es nuestra apuesta: economía global sí; cumplimiento de acuerdos: lo que me conviene si me dejan.

En este caso la fuerza de cambio general de la Globalización como ideal social actual vence pero ni convence ni se compromete cien por cien con ella.

d) Esta actitud casi ambigua de los intelectuales refleja las expresiones y anhelos de muchos sectores populares. Para ellos  los lazos de amistad y familiaridad dominan sobre ideales universales y las conductas amiguistas y populistas de los más allegados sobre la aplicación sin distinción de personas de normas de carácter universal.

Aquí está la dificultad central contra toda institucionalización neutral y eficiente: contraposición sistemática entre las propuestas  de la lógica económica de los grupos técnicos en el poder y los anhelos populares.

 Aun a riesgo de malinterpretarlo al exponer la oposición economistas-pueblo quiero parafrasear a un reconocido historiador, Roberto Cassá, quien al escribir sobre un  contexto histórico más amplio se expresaba así: “A distancia resulta relativamente fácil adoptar una postura de empatía a la lógica de las expresiones culturales del pueblo. Muchos de los contenidos por los que propugnan (los economistas) son ilusorios o contienen componentes contraproducentes. Está fuera de discusión que persiguen la constitución de un conglomerado nacional y que llegaron a la conclusión de que tal objetivo entrañaba la erradicación de patrones culturales ancestrales… Habrá que ver hasta qué punto se puedan razonar las posturas excluyentes (de los economistas). Sigue vigente el requerimiento de responder a una continuidad impresionante de comportamientos comprensibles pero incompatibles con cualquier propósito de construir parámetros de una sociedad integrada en el entorno del mundo actual”.

 Ni el Banco Mundial, ni el BID ni ningún  economista puede aún ofrecernos recetas para aliviar la influencia de poderes fácticos sobre la racionalidad económica ni menos aún para integrar políticas económicas y anhelos populares. Tal vez esta impotencia beneficie a la sociedad.

 La economía para poder avanzar tiene que abstraer, sin negarlas, las dimensiones no económicas de la realidad. Ya Pareto decía que  esta abstracción  se compraba prescindiendo de lo que él estimaba ser más importante en el mundo de la misma realidad  económica: el influjo de los “sentimientos” no deducibles modo mathematico  de la experiencia, en especial de la moral, del patriotismo, de la cultura y de la religión. Aun cuando estos sentimientos fuesen controlables paramétricamente en el  sentido de permanecer invariables, no veía forma de evitar intereses económicos divergentes  frente a cualquier política económica óptima, la que sin dañar a nadie aprovecha al menos a una persona o grupo social.

Queda entonces la negociación por asimétrica que sea el poder de las partes, que son no dos sino muchas, como respuesta segunda, tercera o cuarta óptima mejor de problemas humanos que no son casi nunca exclusivamente económicos.

3. Conclusiones

El Memorando a base de presentar la lógica económica subyacente a sus juicios y de ofrecer elementos empíricos que los fundamentan vence la desconfianza que separaba a muchos economistas y estudiosos de la realidad dominicana de las recomendaciones políticas del Banco Mundial.

Probablemente esta aceptación tiene mucho que ver con la incorporación a los estudios económicos de los aspectos institucionales de la economía. La Economía Institucional, nieta directa de la Economía Política, no sólo pregunta por la calidad y el cumplimiento de normas de conducta económica sino acepta  la validez de la distinción kantiana entre razón económica teórica y razón económica práctica. De este modo se levanta desde la orilla de la economía “pura”, que sólo acepta motivaciones   y metas económicas, un puente al otro lado de la realidad, definida burdamente como cuanto no es económico  o cuanto no es racional en la conducta humana. Curiosamente allá, en el otro lado de la orilla, figuran  el poder, el ocio, la costumbre, la justicia, las desigualdades, las cálidas relaciones humanas de familia y amistad, la felicidad (no olvidemos a Layard), el abuso, la seguridad, etc., etc.

Parece más probable que el puente economía-sociedad acabe por incluir dos diseños, el de los economistas, y el de “los otros” tan increíblemente sordos a las razones económicas a pesar de que los intereses materiales los conducen tantas veces a su ideologización. Aunque en honor a la verdad tenemos que reconocer que los “otros” se admiran de nuestra indiferencia a los principales problemas de la vida: la felicidad, el afecto y la justicia.

Catequizar pacientemente a los otros con argumentos claramente expuestos de lógica económica conduce, como el de los otros de convencernos de la futilidad de la economía, a  sólo mejoras marginales en la comunicación social. No sabemos cómo avanzar más allá. pero, sin duda, algo es algo, y el análisis institucional que nos presenta el Banco Mundial es un paso firme en la dirección correcta.