Por: Manuel Alejandro Fernández Hernández

El ius puniendi o el poder punitivo del Estado tiene su razón de ser, pues en la relación entre la Administración y el administrado, el primero necesita de alguna manera tener facultad para mantener una buena convivencia social respecto a las actuaciones de los ciudadanos que no necesariamente implica un ilícito penal (competencia de los tribunales), es decir que pongan en riesgo un bien jurídico protegido. Las conductas morales del administrado necesitan estar debidamente controladas por el Estado, a los fines que puedan coexistir las personas en un orden social.

La función sancionadora resulta esencial, pues el poder de establecer las conductas reprochables es inherente al Estado de Derecho. No obstante, se trata de una facultad que amerita estar expresa en la ley (principio de legalidad). En nuestro país lo podemos encontrar en el numeral 17 del artículo 40 de la Constitución de la República Dominicana. A saber, establece lo siguiente: En el ejercicio de la potestad sancionadora establecida por las leyes, la Administración Pública no podrá imponer sanciones que de forma directa o subsidiaria impliquen privación de libertad. (Constitución de la República Dominicana, 2015). 

Del artículo expresado en el párrafo anterior se puede observar que la potestad sancionadora no puede tener una libertad ilimitada. Entiéndase, sin una ley previa que habilite a la Administración. Asimismo, dicho artículo refleja la independencia de la potestad del Estado para sancionar administrativamente, a la correspondiente al derecho penal. Empero, sus principios son mayormente originarios de este último ámbito.

Igualmente se debe señalar que, al ser necesaria la habilitación legal para sancionar a los administrados, en tanto cuáles sanciones puede o no imponer el Estado ante determinadas conductas tipificadas en la ley; la potestad sancionadora tampoco puede ejercerse sin un procedimiento previamente establecido. Si se dejase todo esto a la merced de la Administración se podría dar paso sanciones arbitrarias. Por ejemplo, sin un debido procedimiento (violación al debido proceso). Así como se podría dar carta blanca a la vulneración al derecho de defensa de los administrados.

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Entre los principios que reglan el derecho administrativo sancionador podemos encontrar: El principio de legalidad, el principio de tipicidad, principio de proporcionalidad, el debido proceso, non bis in idem, presunción de inocencia… Entre otros. Sin embargo, para el presente escrito, vamos a concentrarnos en un principio que es tan fundamental como los antes mencionados y que se desprende del principio de legalidad. Esto es el principio de reserva de ley.

La Corte Constitucional de Colombia estableció una definición muy buena para delimitar este principio, al indicar lo siguiente:

El principio de reserva de ley se manifiesta en la obligación del Estado de someter el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o al menos, a tener como fundamento la preexistencia de la misma. Así lo reconoce expresamente el artículo 29 del Texto Superior, cuando establece que nadie podrá ser juzgado sino “conforme” a leyes preexistentes al acto que se le imputa (Sentencia C-818/05, 2005).

Asimismo, e Tribunal Constitucional dominicano señaló sobre la potestad sancionadora y el principio de reserva de ley lo que se indica a continuación: En el  caso  presente, al no estar contemplada en la ley la sanción que la recurrente, Dirección General de Aduanas (DGA), le impuso a la recurrida, dicha  institución  incurrió  en  una  inobservancia del principio de reserva de ley, pues la potestad sancionadora de la Administración y  las  sanciones  imponibles  solo  pueden  ser  instituidas por el Congreso  Nacional (TC/00667/16, 2016).

De manera general, casi podríamos decir que el principio de reserva de ley en el derecho administrativo sancionador no tendría discusión, pues tal como lo ha señalado nuestro Tribunal Constitucional y nuestra Constitución, tanto la potestad para sancionar, así como las sanciones, deben estar expresamente establecidas por la ley. Ahora bien, en nuestra normativa existe algo muy curioso que no podemos dejar pasar por alto. Nuestra Ley núm. 107-13 estableció en su artículo 41, lo siguiente: Procedimiento Sancionador. El ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública se realizará siempre en el marco del procedimiento que reglamentariamente se determine, que será común tanto para la Administración nacional como para la Administración local. La ley que viene a regular la relación entre la Administración y los administrados y convertirse en una ley general en el derecho administrativo y sus procedimientos, se encargó de dejar fuera el procedimiento administrativo sancionador; delegando en un reglamento (que aún no existe), su regulación.

Esta acción del legislador nos hace preguntarnos, si de alguna manera fue vulnerado o no el principio de reserva de ley con esta delegación. Tanto la doctrina como la jurisprudencia poco a poco han ido teniendo un acercamiento a este tema. En palabras del doctrinario Alejandro Nieto: El principio de reserva de ley en el derecho sancionador funciona, o bien en sentido estricto, es decir, el legislador debe agotar en su regulación toda la materia reservada, o por el contrario se admite una variante en el que la Ley regule únicamente lo esencial y para el resto el reglamento colabora en la normación de la materia (Nieto, 2012). Asimismo, Gamero Casado establece que: En el ámbito de las sanciones administrativa el principio de reserva de ley tiene eficacia relativo limitada, en el sentido de admitir un mayor margen de actuación a la Administración por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de potestades (Casado, 2021).

Lo expresado por la doctrina anteriormente nos muestra la existencia de una relación de colaboración entre la ley y el reglamento. Desde nuestro punto de vista, es entendible su existencia; toda vez que resulta muy difícil que la ley pueda abarcarlo absolutamente todo. Ojo, consideramos que la ley debe tratar de abarcar y regular lo máximo posible, pues, de lo contrario estaríamos dejando un amplio margen de regulación a la Administración. Sin embargo, entendemos que esta posición no choca con el principio de reserva de ley, ni con la colaboración entre el Congreso y el Ejecutivo. De hecho, el doctrinario Luciano Parejo Alfonso sostiene que:

La materia de infracciones y sanciones administrativas comprende una doble garantía: uno material y otra formal. Con respecto a la garantía formal señala: La Ley puede llamar al Reglamento para colaborar con ella en la ultimación de la operación de tipificación. Pero esa colaboración queda sujeta a las siguientes reglas: la Ley debe establecer directamente el cuadro de infracciones y sanciones y el papel del Reglamento debe consistir en contribuir –mediante especificaciones o graduaciones– a la más precisa identificación de las infracciones o delimitación de las sanciones. De ellas se siguen las dos siguientes limitaciones para el Reglamento, que no puede: -Ni prever nuevas infracciones o sanciones. -Ni alterar la naturaleza o los límites de las previstas por la Ley (Alfonso, 2011).

Por tanto, al analizar el título quinto de la Ley núm. 107-13 sobre la potestad sancionadora, podemos observar que el legislador no delega todo en el reglamento. Más bien, solamente le deja la atribución de establecer el procedimiento adecuado para sancionar al administrado… Pero la ley, en su artículo 42, establece los principios del procedimiento administrativo sancionador. El párrafo I del articulo 36 realiza la advertencia a la Administración que el reglamento sólo podrá especificar o graduar las infracciones o sanciones legalmente establecidas con la finalidad de una más correcta y adecuada identificación de las conductas. Por lo que no pueden crear conductas reprochables a lo ya establecido por la ley, así como sanciones nuevas.

El principio de reserva legal es señalado en el artículo 35 de la Ley núm. 107-13 al establecer lo siguiente: Reserva de ley. La potestad sancionadora de la Administración Pública sólo podrá ejercerse en virtud de habilitación legal expresa. Su ejercicio corresponde exclusivamente a los órganos administrativos que la tengan legalmente atribuida. Lo visto tanto en este artículo, como en el párrafo anterior, es que el legislador no deja una facultad abierta de regulación a la Administración, sino que especifica su delegación exclusivamente en el procedimiento administrativo sancionatorio (artículo 41). Lo que sí resulta necesario aclarar es que actualmente no existe un procedimiento administrativo sancionador general para ser aplicado en leyes sectoriales, las cuales no regulan de manera eficaz este aspecto. Por consiguiente, en dichas materias se debe recurrir a la Ley núm. 107-13, de forma supletoria, la cual marca las pautas para que la Administración pueda llevar a cabo un procedimiento acorde a los principios del derecho y a lo establecido en la norma.

En conclusión, el principio de reserva de ley busca reducir la discrecionalidad de la Administración, principalmente en su poder normativo. Pues los reglamentos, si bien son normas jerárquicamente inferiores a la ley, no menos cierto es que inciden mucho en la convivencia social. La colaboración entre la ley y el reglamento no es mala; pero la ley también debe ponderar muy bien qué dejar o no a manos del Ejecutivo. En vista de que, según lo que se delegue, puede acarrear problemas a futuro al administrado y el derecho administrativo no se puede dar el lujo de involucionar.