POR JUAN TEMÍSTOCLES MONTÁS
¿Por qué se endeudan los países? La más frecuente de las justificaciones es que lo hacen por la necesidad de financiarse para desarrollar sus economías. La incapacidad de recaudar impuestos en una cantidad adecuada así como su bajo nivel de ahorro interno le conduce inevitablemente al endeudamiento.

También, para países emergentes como la República Dominicana, la justificación del endeudamiento público puede encontrarse en el argumento de que este ayuda a crear mayores oportunidades para el desarrollo, sobre todo en aquellas inversiones públicas necesarias para el desarrollo social que son consideradas como bienes públicos y que el mercado por sí solo difícilmente haría, y mayores tasas de crecimiento económicos, así como más y mejores oportunidades de empleo. Sin embargo, la experiencia histórica de nuestro país ha demostrado lo contrario. El endeudamiento público en la República Dominicana ha estado siempre asociado a las peores crisis económicas.

En el período comprendido entre 1981 y el 1990, la deuda externa dominicana con respecto al PIB pasó del 42.6% al 83.02%, y el crecimiento económico apenas promedió un 2.4% anualmente, con crecimientos negativos en 1985 y en 1990 de 2.1% y 5.5% respectivamente. El PIB per cápita apenas superó el 0%, creciendo 0.2% anualmente durante toda la década, ligeramente por encima de América Latina (-1.0%), pero por debajo de promedio mundial (2.29%). Los años ochenta representaron, sin lugar a duda, una década perdida en término de desarrollo económico y social. La pobreza y la desigualdad social se incrementaron en el país en forma impresionante y las condiciones de vida de la población se deterioraron a niveles alarmantes. El gráfico No. 1 nos presenta la evolución del crecimiento económico y la deuda pública durante la década de los ochenta.

Por el contrario, la década de los noventa arroja experiencias muy valiosas sobre la relación del endeudamiento con el crecimiento de la economía. Durante ese período la economía creció de manera notable en un contexto de disminución de la deuda externa. En efecto, al comenzar la década, en 1991, la deuda externa representaba el 62.6% del PIB y al terminar el 2000 había disminuido a un 18.5%. Durante ese período no hubo crecimiento negativo en ningún año y la tasa promedio anual de crecimiento fue de 6.3%. El PIB per cápita creció a una tasa promedio anual de 4.4% lo que se reflejó en un mejoramiento en la calidad de vida de la mayoría de los dominicanos. Un porcentaje importante de la población salió de la pobreza y se produjeron importantes mejoras en la educación, en la salud y en otros indicadores de condiciones de vida. El gráfico No. 2 nos presenta la evolución del crecimiento de la economía y la deuda externa durante la década de los noventa.

Preciso es que indiquemos que durante los años 1997-2000, no solo disminuyó la deuda externa con respecto al PIB sino que también la deuda pública total con respecto al PIB cayó de 29.6% a 25.8%.

De manera que la experiencia en la República Dominicana lo que demuestra es que el simple endeudamiento público no es beneficioso para un país si el mismo se produce sin tomar en cuenta criterios de rentabilidad económica y social y sin que se propicien las reformas económicas e institucionales necesarias que aseguren, entre otras cosas, un manejo prudente y responsable de las finanzas públicas. Eso no ocurrió durante el período 1981-1990, pero si ocurrió en los años de la década de los noventa. Solo basta comparar el desempeño fiscal de ambas décadas para entender lo que pasó en una y otra. Los déficit fiscales elevados fueron una constante en los años ochenta, no así en los noventa.

El endeudamiento público, cuando se ha realizado en forma excesiva, sin los debidos criterios de rentabilidad, produce efectos adversos sobre el desarrollo económico y social del país, convirtiéndose en una carga negativa. Eso fue lo que ocurrió durante los años ochenta y fue lo que volvió a ocurrir en el período 2001-2004. Tal y como se aprecia en el gráfico No. 3, todavía en el 2002 la deuda pública del país apenas representaba el 26.9% del PIB, nivel considerado como sostenible. Sin embargo, en el 2003 la deuda pública creció bruscamente y pasó a representar el 55.7% del PIB en un contexto en el que el país comenzó a atrasarse en sus pagos tanto con los acreedores bilaterales como multilaterales.

La razón fundamental de este inusitado cambio en la evolución de la deuda se debe a los efectos fiscales producidos por la manera como fue enfrentada la crisis bancaria del 2003. Las autoridades del Banco Central decidieron salvar a todos los ahorrantes de los bancos en crisis lo que produjo un incremento de la deuda de esa institución por la emisión de Certificados, que pasaron de representar el 1.7% del PIB en el 2002 al 11.9% del PIB en el 2003. Otro factor asociado a ese sobreendeudamiento es el que se deriva del manejo irresponsable de la política fiscal, lo que se expresó en una carrera alocada de contratación de préstamos que duplicó la deuda externa sin ningún resultado en término de crecimiento económico. Tal y como se aprecia en el gráfico No. 3, en el momento en que la deuda pública del país representaba más del 55% del PIB, la economía crecía negativamente en 1.9%, y en el 2004, con un nivel de endeudamiento por encima del 54%, la economía apenas llegaba al 2% de crecimiento.

Para una comprensión más cabal de evolución de la deuda pública dominicana en los últimos años, véase la tabla No. 1, elaborada en base a informaciones del FMI y actualizada mediante la inclusión de una fila destinada a la deuda pública total en dólares. Obsérvese que hay proyecciones para el 2006 y el 2007. Es notorio que:

1. En 1999, la deuda externa representó el 78% de la deuda del sector público consolidado y la deuda interna el 21.8% restante. Cinco años después, esas proporciones habían cambiado, la deuda externa representaba el 64.7% del total de la deuda pública y la deuda interna el restante 35.3%. Este incremento porcentual de la deuda interna se explica fundamentalmente por el aumento de los Certificados del Banco Central y por el aumento de la deuda del gobierno central.

2. La deuda pública total representó el 26.6% del PIB en 1999. Ese total se constituyó por un 20.8% de deuda externa y un 5.8% de deuda doméstica. Los Certificados del Banco Central aportaron el 1.8% de la deuda interna y el resto correspondió a deuda del gobierno central. En cambio, en el 2004 la deuda pública del país representó el 54.1% del PIB, debido a un 34.8% del PIB aportado por la deuda externa y a un 19.3% del PIB aportado por la deuda interna. En este último porcentaje, 12.6% correspondieron a Certificados del Banco Central.

3. En 1999, el 33.8% de la deuda externa procedía de fuentes multilaterales, el 48% procedía de fuentes bilaterales y apenas 18.2% procedía de fuentes privadas. Cinco años después, los multilaterales aportaban el 28.2% de la deuda externa; los bilaterales aportaban el 32.8% y; la fuente privada aportaba el 39%. Se había modificado en forma importante el perfil de la deuda externa.

Conocida la situación de endeudamiento del país, es oportuno comparar esa situación con las de los países de Centroamérica, México y Panamá. Para ellos tomamos dos años como referencia: el 2002 para la elaboración de los dos primeros indicadores de deuda pública y el 2004 para los restantes seis indicadores. Se toma como guía el trabajo publicado por Igor Paunovic en la revista de la CEPAL dedicado a evaluar la sostenibilidad de la deuda pública en estos países. Procedimos a actualizar la mayoría de esos indicadores para los diferentes países recurriendo a las más recientes informaciones sobre deuda pública publicadas por el FMI a fin de hacer una mejor aproximación a la realidad de esos países.

Se trata de indicadores ex post, es decir, que presentan los hechos en contraste con los indicadores de sostenibilidad, que nos proporcionan ex ante la magnitud del ajuste fiscal permanente necesario para que la deuda se vuelva sostenible. Esos indicadores son: la relación porcentual deuda pública externa a deuda externa total, la proporción de la deuda de corto plazo en la deuda externa total, la deuda pública total (interna más externa) del sector público como porcentaje del PIB, la deuda pública total como proporción de los ingresos públicos, la relación entre la deuda pública externa y las exportaciones de bienes y servicios, la razón entre la amortización de la deuda y los nuevos desembolsos y el pago de intereses de la deuda pública como porcentaje del PIB.

Comenzamos con la relación porcentual deuda pública externa a deuda externa total de los países de Centroamérica, México, Panamá y República Dominicana. Los datos obtenidos de la publicación Global Development Finance del Banco Mundial, con informaciones del año 2002, se muestran en el cuadro No. 2. Se aprecia que, en los países analizados, esa relación representa más del 50%, lo que significa que el curso de la deuda pública externa es el que determina la tendencia de la deuda externa total de estos países.

El cuadro No. 2 también nos muestra la relación deuda de corto plazo sobre la deuda

externa total. Paunovic señala, en el trabajo citado, que si este indicador es inferior a 10% no debe alarmar a las autoridades económicas. Sin embargo, en cuatro de los ocho países estudiados la deuda de corto plazo sobrepasa ese 10% y en otros tres se aproxima a este valor. La existencia de una dinámica de este tipo podría ser peligrosa en circunstancias adversas. En lo que se refiere a la República Dominicana, este indicador presentaba en el 2002 el peor comportamiento y con toda seguridad su valor se debe haber agravado en los últimos años debido a la gran cantidad de préstamos de corto plazo que se asumieron entre el 2003 y el 2004.

En cuanto a la deuda pública total (interna más externa) del sector público como porcentaje del PIB, si aceptamos como valor sostenible de deuda pública un 25% del PIB y como valor crítico un 40% del PIB, tendríamos que para el 2004 solo Guatemala exhibía un comportamiento por debajo del sostenible en cuanto a su deuda pública, tal y como se muestra en el gráfico No. 4. Los restantes países, incluyendo la República Dominicana, se encontraban por encima del nivel crítico. Tal y como expresé en un artículo anterior, la probabilidad de crisis aumenta a un rango de 15% a 20% cuando se sobrepasa el nivel de deuda equivalente a 40% del PIB y es inferior a un 5% por debajo de esta proporción

En lo relativo a la deuda pública total como proporción de los ingresos públicos, el valor crítico que se toma como referencia para este indicador es 250. La asistencia otorgada en el marco de la Iniciativa para los PPME (países pobres muy endeudados) toma como base este valor. Puede apreciarse, mirando el gráfico No. 5, que el promedio de los países de América Latina está por debajo de este valor y que cuatro países de los estudiados en este trabajo también están por debajo de este valor: México, Costa Rica, Guatemala y Honduras. El Salvador, República Dominicana, Panamá y Nicaragua presentan valores muy por encima del valor crítico. Es notorio que un mismo nivel de deuda pública como proporción del PIB puede arrojar muy diferentes resultados como proporción de los ingresos públicos. Costa Rica y la República Dominicana ilustran bien esta situación con una razón deuda/PIB en torno a 54% y un indicador deuda/ingresos públicos de 238.3% y 330% en 2004, respectivamente. Esto lo que muestra es que Costa Rica tiene mayor capacidad fiscal que la República Dominicana, lo que significa que el tamaño del Estado costarricense es mayor que el dominicano. Este indicador sirve para matizar el indicador deuda/PIB, puesto que indica la carga sobre la capacidad del fisco de captar ingresos.

La relación entre la deuda pública externa y las exportaciones de bienes y servicios es otro indicador importante que se muestra en el gráfico No. 6. Se ha asumido 150% como valor crítico para este indicador. Fue ese valor, al igual que el anterior, el que se usó para determinar los países que entrarían en la Iniciativa PPME (países pobres muy endeudados), y el mismo proporciona un indicador de la carga sobre las exportaciones, o sea, sobre la capacidad de generar divisas. En este caso, solo Nicaragua y Honduras están por encima del valor crítico. La República Dominicana aparece entre los países con más capacidad de generación de divisas, contrario a lo que ha ocurrido con los primeros indicadores. México es el país en mejor posición.

La razón entre la amortización de la deuda y los nuevos desembolsos es otro indicador importante. Si es superior a 100, la deuda no se refinancia con una nueva deuda. En contraste, si el indicador es inferior a 100, la deuda se refinancia con una deuda nueva, prolongando la dinámica existente de endeudamiento. Ningún país de los considerados en este análisis se coloca en una posición ideal (mayor de 100), tal y como se aprecia en el gráfico No. 7. México es el país mejor posicionado, puesto que casi llega al valor crítico, con Costa Rica y El Salvador relativamente cerca. La República Dominicana está a un 60% del valor ideal, lo que significa que tiene que refinanciar su deuda con nueva deuda.

Finalmente, otro indicador es el pago de intereses de la deuda pública como porcentaje del PIB. Este indicador nos muestra qué tan onerosos son para el país esos intereses. Según Paunovic, en la literatura especializada el valor crítico que se menciona se ubica en 3% del PIB. De acuerdo con eso, República Dominicana, Costa Rica y Panamá son los países donde este indicador es superior al valor crítico, tal y como se presenta en el gráfico No. 8. La República Dominicana exhibe el peor comportamiento. Es importante destacar que estos tres países son los que tienen el mayor porcentaje de deuda interna en la deuda pública total. En consecuencia, se puede inferir que las tasas de interés que ellos pagan sobre la deuda interna son bastante elevadas.

El autor es Secretario Técnico de la Presidencia .