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POR ADOLFO MARTÍ GUTIÉRREZ
En un proceso de integración entre países, el concepto de armonización económica es un medio para alcanzar eficiencia o equidad. La armonización se constituye en un instrumento que permite encaminar las acciones de cada país en la dirección adecuada como forma de conseguir fines comunes y eliminar los obstáculos que impidan o dificulten su consecución.
La modalidad, el grado y la extensión de la armonización entre países dependerá del objetivo que se pretende alcanzar, la etapa en que se encuentra el proceso de integración, el área afectada, la situación de cada uno de los participantes respecto del objetivo final y la capacidad institucional (pública y privada) para realizar los ajustes necesarios.
La preocupación por armonizar las políticas fiscales está justificada por su posible impacto en la asignación de recursos económicos tanto si se analiza desde el lado del gasto como de los ingresos. Las decisiones que se tomen en materia de gasto (inversiones) pueden influir, a largo plazo, en la calidad y cantidad de los factores ofrecidos por un país, determinando la infraestructura o el capital humano que estén disponibles en el futuro. La armonización busca establecer un grado suficiente de similitud tributaria entre los países socios para que la asignación de recursos no se vea afectada por consideraciones de tipo fiscal (neutralidad) sino por las expectativas de mayores rendimientos económicos brutos (antes de impuestos), sin que la carrera de bajar el nivel de impuestos produzca efectos negativos en la capacidad de ahorro y de inversión en los otros socios o desplace la carga tributaria hacia otros factores de menor movilidad o competitividad.
¿QUÉ SE ENTIENDE POR ARMONIZACIÓN?
Un mecanismo de armonización económica entre un bloque de países se puede interpretar de varias formas. Una primera aproximación es mediante la regulación precisa de instituciones (funcionamiento del mercado), factores de producción o las características técnicas de los productos. La segunda forma se centra en la armonización de objetivos concretos de la política económica, proporcionando una dirección a seguir a través de distintos instrumentos para conseguir aquellos objetivos. Una tercera opción es la de llegar a acuerdos sobre determinados principios cuyo desarrollo y cumplimiento por las partes permitirá alcanzar los objetivos buscados.
No obstante, existen dos aspectos que se destacan en la definición de un mecanismo de armonización económica. Un aspecto que se destaca es la forma en que profundiza su estrategia de acción, la cual puede alcanzar diferentes grados y se puede medir por el margen de tolerancia permitido sobre un objetivo de integración. Se dice que una armonización es completa cuando no existe ningún margen de tolerancia, como cuando se fijan indicadores que determinan criterios de convergencia que permitan evaluar los niveles de acceso entre países o bloques comerciales. La otra dimensión de la armonización es su extensión, y también difiere según el grado de integración que se pretende alcanzar. Puede abarcar la totalidad de los sectores productivos o limitarse a determinados sectores, la totalidad del sistema tributario o sólo algunos impuestos.
¿QUÉ ESTÁN HACIENDO LOS PAÍSES?
No parece aventurado pensar que la integración hemisférica, por una parte, cambiará la estructura del comercio exterior de los miembros y, por otra, este cambio afectará a los ingresos percibidos en forma de derechos de aduana. La creación de la zona de libre comercio aumentará el intercambio comercial dentro del área, lo cual hará inevitable que la eliminación de los derechos de aduana produzca un impacto considerable en la recaudación. Todo esto lleva inevitablemente a que las autoridades fiscales de los países tengan que centrar su atención en los impuestos sobre el consumo y la renta como fuentes casi exclusivas de los ingresos tributarios debiendo comenzar a introducir las medidas que consideren más convenientes dentro de cada contexto económico.
Existen numerosos rasgos comunes en los cambios que se han producido en los sistemas tributarios durante las últimas décadas. Por una parte, los sistemas se basan en un número reducido de figuras que aportan cantidades importantes a la recaudación total; se han eliminado, en casi todos los países, la multitud de impuestos o tasas establecidos con un propósito puntual y cuyo rendimiento, destinado al financiamiento particular de una institución o actividad, generalmente no alcanzaba a cubrir el costo de su administración.
La estructura tributaria regional está constituída por tres renglones esenciales: a) el gravamen a la renta de personas individuales y de las sociedades; b) los impuestos sobre el consumo general o específico y sobre el comercio exterior; y c) los impuestos sobre la propiedad, la riqueza o el patrimonio. En cuanto a la evolución experimentada por cada uno de ellos, se puede resumir que los impuestos sobre la renta han reducido considerablemente sus tarifas marginales y su número manteniendo 2 ó 3 alícuotas, se han eliminado gran parte de las exenciones e incentivos fiscales y se ha integrado el gravamen a las empresas y los individuos para evitar la doble imposición. Por su parte, la imposición al consumo ha adoptado un impuesto general sobre el valor agregado (IVA) en las etapas de la producción y distribución con una tarifa (principal) y pocas exenciones, complementándose con un número reducido de gravámenes sobre bienes seleccionados. La mayoría de los países han eliminado los impuestos a las exportaciones y el nivel del arancel de importación se ha reducido a la quinta parte del que existían hace sólo quince años; la dispersión de los derechos arancelarios se ha reducido también en dirección a un arancel uniforme.
En algunos países se establecen los llamados impuestos selectivos al consumo (o específicos) que se basan en gravar la producción interna con el propósito de que los productores nacionales no se beneficien de una protección adicional frente a productos similares de otros países miembros. Estos impuestos se establecen para aumentar la recaudación, disuadir el consumo de ciertos productos por motivos de salud (cigarrillos), compensar las externalidades negativas derivadas de su consumo (bebidas alcohólicas) o mejorar la progresividad del sistema impositivo (artículos de lujo). Sin embargo, la realidad es que los países no distinguen el trato entre productos importados y nacionales. De esta manera, los impuestos al consumo de ciertos productos importados, generalmente se convierten en un segundo arancel. Por su parte, los impuestos al capital no parecen ser una alternativa viable, experimentándose más bien una menor participación actual en algunos países. Cuando se piensa que tarifas más altas estarían imponiendo una mayor parte de la carga o presión tributaria sobre los que obtienen más beneficios, la realidad demuestra otra cosa muy distinta, y es que la enorme movilidad del capital le permite desplazarse a otros lugares donde el peso de los impuestos asegure una tenencia mas ligera.
Varios principios, todos ellos importantes, están detrás de estos cambios; pero habría que destacar los siguientes: a) evitar que los tipos impositivos demasiado elevadas puedan ser un estímulo a la evasión y otras formas de fraude; b) reducir el costo de cumplimiento y de administración del sistema tributario mediante su simplificación; c) procurar la eficiencia económica minimizando el impacto en las decisiones de inversión, producción o consumo y la localización y asignación de los recursos; y d) procurar al gobierno una recaudación suficiente y estable que evite la necesidad de introducir frecuentes cambios discrecionales.
LAS PERSPECTIVAS
Los cambios previsibles para los próximos años no parece que puedan poner en riesgo lo conseguido hasta ahora en la armonización de los tributos; al contrario, puede ser una oportunidad para adoptar criterios comunes que den mayor cohesión a los sistemas impositivos dentro de cada región. En esa línea, se podría progresar en la definición de bases imponibles comunes y en la armonización del régimen de exenciones en los impuestos generales sobre el consumo y sobre la renta. La otra área que demandará esfuerzos de coordinación es la de los incentivos fiscales como instrumento de la política de desarrollo nacional y regional.
Con el fin de profundizar la integración económica subregional, podríamos decir que las economías en Centroamérica y en el Caribe consideran la conveniencia de armonizar sus políticas tributarias al menos por las siguientes ocho temas tributarios esenciales: 1) eliminar los derechos arancelarios y las restricciones cuantitativas que todavía existen; 2) extender el arancel externo común a la totalidad de los productos importados; 3) establecer un impuesto general al consumo y armonizar la base imponible y el régimen de exenciones al impuesto que grave al valor agregado; 4) armonizar los impuestos específicos al consumo en cuanto a las categorías de bienes gravados, limitándolas a un número reducido y establecer rangos mínimos y máximos en las tarifas aplicables; 5) simplificar la estructura del impuesto a la renta de las personas físicas; 6) suscribir acuerdos para el tratamiento fiscal de los beneficios derivados de la inversión extranjera directa; 7) armonizar el régimen de incentivos fiscales y utilizar criterios dirigidos a la estabilidad de las inversiones y de la integración del capital extranjero en la economía nacional; y 8) mejorar la administración tributaria con el fin de aumentar la recaudación de los impuestos existentes y promover activamente el cumplimiento voluntario de los contribuyentes.
Lo cierto es que, a pesar del interés y de las poderosas razones para armonizar la política tributaria entre los países comprometidos en un proceso de integración regional, los avances registrados son limitados. Esta situación responde a razones tanto de orden político como técnico. Históricamente, el poder de establecer tributos es una de las manifestaciones más fuertes y evidentes de la soberanía. Adicionalmente, la política fiscal es uno de los instrumentos claves de los gobiernos para influir en el crecimiento económico de los países. La conjugación de ambos planteamientos políticos ha sido y es un factor decisivo en la dificultad de alcanzar consensos armonizadores en cualquier espacio de integración.
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El autor es economista y profesor universitario.
adolfomarti@verizon.net.do
