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POR ADOLFO MARTÍ GUTIÉRREZ
China es considerado un país mundialmente exitoso en materia de comercio externo. Y es que, después de tres décadas de políticas económicas orientadas hacia el interior, China cambió de rumbo e inició una política de puertas abiertas.
Desde entonces, el país ha liberalizado de manera continua, aunque gradual, su sistema de comercio externo e inversión extranjera, unido a un crecimiento espectacular del Producto Interno Bruto (PIB) y el comercio de bienes y servicios. La evidencia demuestra que el éxito de este extraordinario crecimiento se debió a las estrategias de políticas comerciales y de inversión y a la descentralización de las acciones tomadas.
Entre 1980 y 1990, el crecimiento anual del PIB fue de 9.5%, en tanto que las exportaciones aumentaron a una tasa anual de 11% (más del doble de la tasa de crecimiento del comercio mundial) y las importaciones a una tasa de 9.8%. De igual manera, entre 1991 y 2003, el PIB registró tasas de crecimiento superiores al 13%, en tanto que las exportaciones y las importaciones aumentaron a 17 y 15%, respectivamente. Si bien el éxito en la política económica ha descansado en la política exterior, hay que destacar que el fomento de empresas que no pertenecen al gobierno chino ha complementado la estrategia orientada hacia el exterior. Estas empresas, que son propiedad colectiva de gobiernos locales en las zonas urbanas, los pueblos y las aldeas, gozan de un alto grado de autonomía operativa y se han beneficiado mucho con la estrategia programada.
CULTURA DE EXPORTACIÓN
En su libro sobre China 2001: la cuarta revolución: del aislamiento a superpotencia mundial, Ramón Tamanes (2001) manifiesta como la revolución económica china se sustentó en la liberación comercial y de servicios, tras entrar en la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 2001, en la convertibilidad de su moneda nacional (nenminbi) y en la apertura financiera (banca y bolsa) y de inversión extranjera. A esa descripción habría sólo que añadir que el éxito de China en el sector externo se debió también a una dinámica estrategia de exportación del gobierno Central. Esta estrategia se sustentó en la participación activa de los gobiernos locales, y la presencia de inversionistas de Hong Kong y Taiwán, interesados en conseguir mano de obra barata.
Al iniciar su política de puertas abiertas, el gobierno central fomentó una cultura de exportación programada para realizarse a través de tres pilares: (1) en una focalización geográfica y sectorial; (2) una apertura a la inversión extranjera; y (3) en la exención de derechos de importación aplicables a los insumos utilizados en las exportaciones. China estableció las denominadas zonas económicas especiales y ciudades abiertas, donde la actividad económica (manufactura, banca, exportación e importación e inversión extranjera) se desarrollaba en un clima más liberal que en el resto de la economía. Estas zonas especiales sirvieron como centros de inversión nacional y extranjera y permitieron a China establecer vínculos con el mercado mundial. Al comienzo sólo se establecieron pocas zonas especiales en algunas provincias. Con el tiempo, sin embargo, muchos de sus elementos distintivos se hicieron extensivos a otras ciudades.
Así, dos elementos esenciales distinguieron a las zonas especiales del resto del país. Uno de ellos consistía en que éstas gozaran de considerable autonomía administrativa en materia de inversión, fijación de precios, tributación, vivienda y políticas laboral y de ordenación de tierras. Aquí, la mayoría de las inversiones extranjeras podían aprobarse a nivel municipal. El otro elemento consistió en que las zonas especiales ofrecían a los inversionistas muchos incentivos económicos que no existían en las provincias del interior. Entre los incentivos más característicos se encontraba el impuesto sobre las utilidades (de 15%), la exención de derechos de importación e impuestos indirectos a los insumos utilizados en las exportaciones, y treguas tributarias generosas para las empresas de capital extranjero.
En cuanto a sus políticas sectoriales, los chinos también se esforzaron en orientar a algunos sectores hacia la exportación, incluidos la industria ligera, los textiles, maquinarias y artículos electrónicos. Los instrumentos de selectividad más importantes fueron los sistemas de producción para la exportación (encaminados a estimular las exportaciones de las empresas de vanguardia en el campo de determinadas industrias), y a la ampliación de los derechos de retención de divisas. La creación de los sistemas de producción para la exportación se estipuló en el llamado Séptimo Plan Quinquenal (1986-1990). Las industrias de maquinarias y artículos electrónicos fueron las primeras beneficiadas, si bien esos sistemas se hicieron extensivos también a la industria ligera, los textiles, y los productos agrícolas y secundarios. Recientemente se incorporó en ellos a las empresas municipales y las rurales orientadas hacia la exportación.
Un elemento importante a destacar es que en China el gobierno central comparte con los gobiernos provinciales los derechos a las divisas generadas por las exportaciones. En el caso de los sectores específicos orientados hacia la exportación, la asignación de derechos de retención favoreció a las provincias y a las sociedades de comercio exterior, a las que se atribuye más del 80% de las exportaciones de China. En el caso de las industrias ligeras, el sector de artes y oficios y los tejidos, las divisas recibidas se dividieron bajo el Principio del 80/20, aplicando esta proporción entre los gobiernos provinciales y el gobierno central. En el caso de la exportación de maquinarias y artículos electrónicos que estuvo sujeta a cuotas dicha proporción fue de 35/65. Si bien con el tiempo estas proporciones se modificaron, siempre se mantuvo el sesgo favorable a las sociedades de comercio exterior.
ATRACCIÓN DE INVERSIONISTAS
Los extraordinarios resultados obtenidos por China en materia de exportación también se vinculan al volumen de la afluencia de inversión extranjera directa. Y de lo que se puede analizar, China ha atraído a los inversionistas extranjeros al menos por tres motivos: (1) por la formulación de políticas y procedimientos propicios; (2) por la flexibilidad en políticas laborales, salariales y de fijación de precios; y (3) por la aplicación de incentivos económicos generosos en las zonas especiales y en las ciudades abiertas.
A la empresa cuyo 25% del capital corresponda a inversión extranjera se la considera una empresa conjunta con lo cual obtiene varios incentivos tributarios y pocas restricciones para desarrollar operaciones. Por ello, las empresas conjuntas producen una gama de productos que va de la alta tecnología a los bienes de consumo, los servicios y las materias primas. A los inversionistas les resultó atractivo también que las políticas laborales, salariales y de fijación de precios fueran flexibles. Estas empresas pueden emplear trabajadores a contrato; los empleados pueden ser objeto de apercibimiento, reducciones salariales y despido y, salvo respecto de algunas categorías de productos cuyos precios los fija el Estado, ellas pueden establecer sus propios precios. Por ultimo, las empresas conjuntas gozan de incentivos generosos en las zonas especiales y en las ciudades abiertas.
Estos incentivos se caracterizan por la exención del pago de subsidios estatales a los empleados, prioridad para la obtención de préstamos del Banco de China, exención de impuestos a las utilidades enviadas al exterior, treguas tributarias más amplias en lo que respecta a las utilidades, ventajas tributarias adicionales sobre las utilidades reinvertidas en proyectos orientados a la exportación o de tecnología avanzada, reducción de cargos por utilización de la tierra, y prioridad en el uso de servicios públicos y acceso a los de transporte y comunicaciones.
POLÍTICAS LOCALES
La economía china es sumamente descentralizada y la aplicación de las políticas está, en gran medida, a cargo de las autoridades provinciales. En consecuencia, en las provincias de rápido crecimiento, los funcionarios provinciales y locales han participado intensamente en el proceso de desarrollo en general y en el fomento de las exportaciones en particular.
El gobierno central sólo establece metas o cuotas obligatorias de exportación para un número o volumen limitado de productos. Sin embargo, en ciertas provincias, el sistema de cuotas de exportación es más elaborado. Además, las sociedades de comercio exterior aprovechan las ventajas de su monopsonio (monopolio de demanda) para adquirir mercaderías a precios inferiores a los precios internos, permitiendo así que sus productos sean competitivos en el mercado mundial.
En el marco de las directrices fijadas por el gobierno central, los gobiernos provinciales han ido ampliando los derechos de exportación directa a las empresas. Sin embargo, como se aplican sistemas estrictos, las empresas no adquieren estos derechos con la celeridad necesaria. Solo el 5% de las exportaciones de China provienen de empresas con derechos de exportación directa. Conforme a las directrices del gobierno central, los gobiernos provinciales y locales asignan las materias primas importadas mediante una división de las utilidades en divisas no distribuidas a nivel local entre las empresas, las empresas colectivas y las empresas de diversos sectores situadas en las ciudades y aldeas. Además, las provincias y ciudades subvencionan indirectamente las exportaciones al proporcionar insumos básicos tales como la energía eléctrica a las empresas orientadas hacia la exportación, bonificaciones a los administradores y empleados atendiendo a los resultados de las exportaciones y la facilitación de crear empresas conjuntas entre las sociedades de comercio exterior y otras empresas para fomentar las exportaciones.
Tal vez la principal enseñanza que puede extraerse de la experiencia china (similar a la de Corea, la provincia China de Taiwán, Singapur y actualmente Tailandia) es que las exportaciones son la clave para lograr tasas altas de crecimiento del PIB. Las señales inequívocas enviadas por sus reformas reportaron a China grandes beneficios. A pesar de algunos retrocesos ocasionales, los gobiernos provinciales y municipales y las empresas (estatales y no estatales) tenían la certeza de que el país adoptaría un régimen orientado hacia la exportación. Si bien es cierto que, en cuanto a la eficiencia, casi todas las políticas tuvieron un efecto distorsionador, no obstante en conjunto, dichas políticas suministraron una clara señal de que el gobierno estaba decidido a reorientar la economía hacia el fomento de las exportaciones, dejando de lado la sustitución de importaciones.
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El autor es economista y profesor universitario.
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