WASHINGTON.- La Constitución parece relativamente clara. El presidente es el comandante en jefe y tiene el poder de desplegar tropas y dirigir la estrategia militar. El Congreso tiene el poder de declarar la guerra y puede usar su control sobre las arcas para poner fin a la guerra. Pero no tiene voz en la manera en que la guerra se realiza realmente.

Eso representa un problema para el Congreso, a medida que debate el curso de la guerra de Irak. Las propuestas demócratas para verificar la guerra cada vez más impopular del Presidente George W. Bush van desde el «redespliegue gradual» para sacar a todas las tropas de combate de Irak para el 3 de marzo de 2008 hecha por el senador Barack Obama hasta los intentos del representante John Murtha de imponer estándares específicos para entrenar y equipar a las tropas.

Sin importar cuál sea el destino político de estas propuestas, plantean serias cuestiones constitucionales que pudieran afectar no sólo la conducción de la guerra de Irak, sino también el equilibrio del poder entre el Congreso y el presidente en tiempo de guerra.

Expertos legales — críticos y simpatizantes de la guerra en Irak por igual — dicen que si el Congreso trata de manejar el despliegue y retiro de tropas sin recortar fondos, los poderes del presidente como comandante en jefe serían usurpads, quizá conduciendo a un enfrentamiento constitucional de proporciones históricas.

«Si hubiera una resolución vinculante que dijera que las tropas tuvieran que pasar de 120,000 a 80,000 para el 15 de abril, el Congreso estaría, en mi opinión, entrometiéndose en la conducción de una campaña militar», dice Samuel Issacharoff, profesor de derecho de la Universidad de Nueva York. «El Congreso no puede decir al presidente que se haga cargo del lado este de la colina en vez del lado oeste, lo cual es la definición de la autoridad militar del presidente».

Entonces, ¿cómo exactamente puede el Congreso afirmar su poder sobre la guerra, más allá de su capacidad simplemente de suspender su financiamiento? La historia sugiere que el Congreso ha encontrado formas de controlar al presidente en el pasado sin usurpar su poder como comandante en jefe. Y, sugiere la historia, también, ningún banco está muy ansioso de un enfrentamiento constitucional.

Hay poca disputa de que el Congreso pudiera, si tuviera la voluntad política, poner fin a la guerra en Irak mañana usando su poder sobre las asignaciones para suspender los fondos a las tropas. «El Congreso pyduera fácilmente controlar al presidente», dice W. Taylor Reveley III, decano de la Escuela de Derecho William and Mary y autor de «War Powers of the President and Congress» (Poderes de Guerra del Presidente y el Congreso).

«Si Irak sigue yendo tan mal o si parece que el presidente realmente podría usar la fuerza en Irán, fácilmente puedo ver al Congreso aprobando algo como la suspensión de gastos en Camboya y Vietnam, lo cual obligaría al establecimiento de un cronograma de retirada que sería bastante dinámico», dijo.

Si el Congreso usara su poder sobre las asignacions de esta manera, coinciden incluso los más vigorosos defensores del poder ejecutivo, Bush tendría que aceptarlo. «Tendría que cumplir, y cumpliría», dice John Yoo, el profesor de derecho de la Universidad de California en Berkeley que, como funcionario del gobierno de Bush, defendió la autoridad del presidente de actuar unilateralmente. Según Yoo, el Congreso pudiera suspender inmediatamente los fondos, o podría ordenar una retirada gradual autorizando una cantidad fija d dinero cada mes para un número específico de tropas.

«La idea de que el instrumento del financiamiento es demasiado tajante es una opinión sostenida por personas que nunca han trabajado en el Congreso», dice. «Puede ser un escalpelo así como un bate de beisbol».

El problema no es que el Congreso carezca del poder constitucional para suspender los fondos», sino que pudiera carecer de la voluntad política para hacerlo.

«Pienso que es inconcebible que el Congreso reduzca las asignaciones, porque nadie quiere dejar sin apoyo a la gente en el campo», dice Michael Gerhardt de la Escuela de Derecho de la Universidad de Carolina del Norte.

El Congreso, sin embargo, tiene otras cachiporras. Durante la Guerra de 1812, críticos federalistas del Presidente James Madison obligaron a la renuncia de su secretario de guerra, y, décadas después, la Cámara de Representantes aprobó una resolución censurando al Presidente James Polk por iniciar inconstitucionalmente una guerra con México. Durante la Guerra Civil, congresistas republicanos querían que el Presidente Abraham Lincoln destituyera al general George B. McClellan y llevara a cabo la guerra más agresivamente. Pero nunca intentaron de controlar los movimientos de tropas. Más bien, el Congreso trató de impulsar a los generales de la unión al combate convocándolos repetidamente ante comités congresionales.

«Rayó en el hostigamiento, y Lincoln resistió algunos de los excesos, pero incluso entonces el Congreso nunca intentó emitir órdenes sobre el despliegue de tropas», dice Issacharoff. El Congreso, por supuesto, pudiera afirmarse en formas similares hoy, según Gerhardt. «El Congreso tiene el derecho a tener audiencias de supervisión para ver cómo van las cosas, y determinar el camino que se debería seguir», dice.

Los cambios en la tecnología también hacen más fácil para el Congreso microadministrar las decisiones militares si decide hacerlo. «En el siglo XIX, simplemente enviar una orden y descubrir qué sucedía en la batalla tomaba semanas», dice Issacharoff. «Por ello ni el Congreso ni el presidente podían microadministrarla. Ahora se puede tener a los comandantes del campo de batalla en un altavoz en el Congreso, se pudiera tener a 535 comandantes gritando instrucciones».

El Congreso también sería perfectamente competente para examinar cuestiones de libertades civiles, como el restablecimiento del habeas corpus para los detenidos en la Bahía de Guantánamo. Pudiea aprobar resoluciones oponiéndose al esfuerzo de guerra por encima de la oposición republicana, como han propuesto los demócratas. Pudiera demandar el cumplimiento de las normas internacionales sobre cómo se lleva a cabo la guerra.

Pero digamos que el Congreso aprobara una resolución vinculante que redujera los niveles de tropas sin realmente suspender los fondos. ¿Entonces qué?

«Lo que probablemente sucedería es que el Congreso afirmará su poder, y el Ejecutivo se resistirá a través de la postergación, el redespliegue de tropas en otra parte o simplemente no haciendo caso al Congreso», dice Issacharoff. «Nunca se presentará ante un tribunal, porque cuando ambos poderes están involucrados en disputas sobre la guerra y afirman una sobreposición de poderes, los tribunales tienden a retraerse».

Reveley está de acuerdo. «Estas disputas sobre los poderes del presidente y el Congreso en tiempo de guerra se libran casi sin pasión teológica ni convicción y la Suprema Corte rara vez interviene, y esa es la razón de que los poderes de guerra sigan siendo tan confusos», dice. «Cada vez que nos involucramos en una guerra impopular, como han sido todas nuestras guerras salvo las dos Guerras Mundiales, ha habido una enorme cantidad de disputa entre el presidente y el Congreso cuando no salió como queríamos. En ocasions los presidentes han actuado, el Congreso dijo »No lo haga» y el presidente accedió, como en Vietnam. Pero en su mayor parte el Congreso ha permanecido al margen y se ha quejado». En otras palabras, una crisis constitucional quizá no sea el resultado inevitable.

«Pienso que esto se resolverá políticamente, como ha sucedido en el pasado, y el presidente o el Congreso se retraerán», dice Issacharoff. «Mi sentir es que es más probable que sea el Congreso, porque nadie quiere asumir la responsabilidad de manejar un desastre».

Aun cuando Bush ganara un enfrentamiento constitucional, el Congreso podría reaccionar afirmando sus poderes contra presidentes futuros. «El Congreso será mucho más cuidadoso en el futuro sobre autorizar la fuerza sin restricciones sobre el poder presidencial», dice Jack Goldsmith de la Escuela de Derecho de Harvard. «Cada acción de cada bando tiende a provocar una contrarreacción, que es probablemente lo que quería James Madison», refiriéndose a Madison en su papel como el principal arquitecto de la Constitución.