– Señor Superintendente, ¿cuál fue la clave empleada en Chile para lograr, hace más de veinte años, el primer proceso latinoamericano de reformas a la estructura de su economía? ¿En qué consistieron las reformas?

—A los pocos meses del golpe de Estado de 1973, la dictadura militar inició un proceso de privatización de firmas en sectores transables de la economía y en actividades competitivas.

En esencia, se trató de un proceso de restitución de propiedades expropiadas a sus antiguos dueños. Las reformas significativas comienzan después de eso, con la privatización de las instituciones financieras a fines de los setenta e inicios de los años ochenta. En el origen de estas reformas podemos encontrar como causa la existencia de  un agudo déficit fiscal unido a la incapacidad del país de endeudarse en los mercados internacionales, lo que hacía atractivo el buscar atraer recursos a las arcas públicas sin aumentar la deuda del fisco. Hay que reconocer que se trató de una estrategia audaz en un contexto en el cual no era ésta la forma políticamente correcta de enfrentar situaciones como la descrita.

Sin embargo, este proceso finaliza bruscamente con la crisis de 1982-83 tras la cual un número importante de bancos y empresas privatizadas vuelven a caer bajo control gubernamental. La falta de regulaciones adecuadas a la hora de privatizar, por ejemplo, en materia de otorgamiento de créditos entre empresas relacionadas, diversificación de portafolios de inversión para reducir riesgo de efecto dominó en caso de crisis o de precalificación de solvencia de inversionistas, es central para explicar el fracaso de esta etapa de las reformas.

Es después de esta crisis, en 1985, e incorporando las lecciones extraídas de ésta, que se reprivatizan las instituciones financieras declaradas insolventes y se inicia la privatización de las principales empresas públicas del país. Algunas de ellas, particularmente en materia de servicios públicos, eran monopolios naturales regulados hasta ese momento a través de la propiedad y administración por parte del Estado. En estos casos resultó indispensable la elaboración e implementación  previa de marcos regulatorios adecuados.

2. Entonces, según nos señala, entre las reformas económicas realizadas en Chile se traspasó al sector privado la provisión de los servicios públicos.  ¿Fueron estas privatizaciones parciales o totales? ¿Apoyó la población estas iniciativas?

—La privatización de servicios públicos consideraba inicialmente la venta del 30% de las acciones de las compañías involucradas, particularmente las compañías de telecomunicaciones y electricidad. Sin embargo, cuando el primer gobierno democrático asume funciones en Marzo de 2000, de un total de 39 compañías consideradas en el proceso, 20 habían sido totalmente privatizadas. En otras 14 se compartía la propiedad entre accionistas privados y el Estado. Sólo 5 aún eran de propiedad pública exclusiva. La popularidad de estas medidas es dudosa y difícil de establecer. Recordemos que Chile era gobernado por una dictadura militar que no permitía la libertad de expresión y que de hecho fue derrotada en un plebiscito desarrollado en Octubre de 1988. Sin embargo, para otorgar legitimidad política a las privatizaciones, las autoridades de la época otorgaron incentivos para la compra de acciones por parte de los trabajadores de las compañías que eran vendidas. Es lo que se conoció con el nombre de capitalismo popular y que consistía, por ejemplo, en la entrega de avances de futuras compensaciones en caso de despido y jubilación para la compra de acciones. Adicionalmente, se ofrecía una compensación si al momento de la jubilación las acciones habían disminuido su valor respecto del momento de la compra.

3. Y cuál fue el grado de participación de los partidos políticos y de la sociedad civil organizada? ¿Cómo participaron?

—Al momento de llevarse a cabo las privatizaciones de empresas de telecomunicaciones y electricidad no existía en Chile un régimen democrático que considerara la existencia de partidos políticos en pleno ejercicio de sus funciones ni de una sociedad civil organizada. Sin embargo, durante los noventa se llevó a cabo una nueva fase de transferencias al sector privado. Me refiero al programa de concesiones de infraestructura (i.e carreteras, puertos, aeropuertos) y la privatización de las empresas sanitarias. En estos casos los procesos respectivos fueron regulados por leyes aprobadas en el Congreso Nacional.

4. A la fecha, ¿cuáles servicios han sido traspasados del sector público al sector privado en Chile?

—La economía chilena es de capitales esencialmente privados. El 100% de la propiedad de los mercados de telecomunicaciones y electricidad están en manos privadas. Lo mismo ocurre en distribución de combustibles líquidos y en transporte y distribución de gas natural y gas licuado petróleo, así como con alrededor del 95% de las empresas sanitarias y de agua potable. Desde la década de los ochenta la banca es fundamentalmente privada y también lo es el sistema de pensiones.

Desde mediados de los años noventa, las principales carreteras, aeropuertos y puertos chilenos son administrados por privados que han obtenido su concesión. Este programa incluye en la actualidad la concesión de construcciones de cárceles también a empresas privadas. El Estado se ha concentrado en la regulación de sectores monopólicos a través de agencias públicas especializadas, en la protección de la libre competencia y en la propiedad de algunos activos estratégicos: La Corporación Chilena del Cobre, CODELCO, que es la principal empresa productora de cobre del mundo, la Empresa Nacional de Minería, ENAMI, que apoya actividad minera mediana y pequeña en el norte del país, la Empresa Nacional del Petróleo, ENAP, que importa y refina aproximadamente el 80% del crudo que ingresa a Chile y el Banco del Estado de Chile son los principales ejemplos en este sentido. Cada una de estas instituciones ha sido objeto de intensos programas modernizadores destinados a permitirles cumplir su función de manera costo efectiva.

5. ¿Cuáles, en su opinión, han sido los beneficios de esas reformas?

—En los mercados de servicios básicos los resultados han sido espectaculares tanto en materia de inversiones como de extensión de cobertura. Por ejemplo, entre 1990 y el año 2000 la potencia instalada en generación eléctrica creció un 9% anual,  en la principal empresa de distribución las pérdidas de energía se redujeron de 20% a 5,4% y la cobertura a nivel nacional pasó de 92 a 98%. En el sector telecomunicaciones, las líneas de telefonía fija pasaron entre 1982 y 1993 de 600 mil a 3 millones 500 mil. En 2004 los teléfonos móviles llegaron a 6 millones 700 mil aparatos, mientras que la tasa de penetración de internet alcanzó el 9%. La cobertura nacional en tratamiento de aguas servidas ha pasado de un 14% en 1995, previo a la privatización del sector, a un 66% en 2003.

Los beneficios son, en consecuencia, enormes. Pero los desafíos son también muy importantes. La evidencia indica que los incrementos de eficiencia producto de las privatizaciones han sido traspasados a consumidores de manera mucho más significativa allí donde los mercados son competitivos. Por ejemplo, la rentabilidad en distribución eléctrica ha tendido a ser superior a la económicamente eficiente. La alta concentración en generación y telefonía fija ha impuesto además severas barreras de entrada a nuevos actores. Por su parte, la organización de las agencias de regulación y control puede ser aún optimizada mucho más.

6. Luego de más de veinte años de implementadas las reformas en Chile, ¿cuál es la percepción de la población sobre la privatización de los servicios públicos? ¿Cuál es la percepción sobre su impacto en términos de tarifas, regularidad en el servicio y calidad?

—Un avance importante de los últimos años ha sido la incorporación de instrumentos de medición de calidad de servicio. A modo de ejemplo, hace cinco años que la Universidad Adolfo Ibáñez en conjunto con la empresa de estudios de mercado Adimark ha venido elaborando el denominado Índice Pro Calidad. Se trata de un sondeo que permite evaluar a las principales empresas de servicios en relación a satisfacción con el servicio que brindan, la relación precio-valor, indicadores de lealtad y problemas con el servicio.

Las mejores evaluaciones en su conjunto fueron obtenidas por las empresas distribuidoras de gas y de telefonía móvil, segmentos competitivos, así como por las empresas de distribución eléctrica, sometidas a intensa regulación hace más de veinte años.

Más atrás se ubican el agua potable y la telefonía fija. Esta última tiene la mayor tasa de clientes con problemas de servicio, la que llega a un 35%. Entre las empresas con menor tasa de problemas en el servicio, las distribuidoras de gas y las distribuidoras de combustibles líquidos (estaciones de servicio) ocuparon nuevamente los primeros lugares.

7. Y los grupos más vulnerables de la población, como aquellos que no cuentan con recursos suficientes para pagar los servicios públicos privatizados, ¿cómo han sido protegidos? ¿Qué mecanismo se ha creado para que las empresas proveedoras presten servicios a los sectores sociales y áreas geográficas menos atractivas?

—El principio de regulación aplicado en Chile es el de no confundir objetivos de eficiencia con objetivos de equidad. Las tarifas de servicios deben construirse simulando el resultado que se obtendría en un equilibrio competitivo. Como consecuencia, deben cubrir los costos de operación y entregar una rentabilidad razonable al inversionista considerando el riesgo asociado a su inversión. Del mismo modo, la tarifa debe recoger la disposición a pagar de los consumidores por un servicio de la calidad y características consideradas en ésta. Es decir, las tarifas no están destinadas a resolver problemas sociales sino a intentar alcanzar un óptimo regulatorio que maximiza los excedentes de consumidores e inversionistas. En la práctica, tanto las tarifas de electricidad como de telecomuni-caciones se han ubicado en niveles bastante razonables, de modo que siguiendo reglas económicas estrictas ha sido posible proteger a los sectores más vulnerables.

Sin perjuicio de lo anterior, los objetivos de equidad propiamente tales pueden ser resueltos a través de instrumentos que no creen distorsiones económicas y hagan posible focalizar adecuadamente la inversión pública en las personas. Eso es lo que ocurre en materia de electrificación, telefonía y agua potable rurales, donde las inversiones son posibles gracias a financiamiento público. Adicionalmente, existe un subsidio público a los sectores más pobres para el pago del agua potable y el alcantarillado. En este caso los beneficiarios deben postular y acreditar su situación económica.

8. El impulso de reformar las economías latinoamericanas parece haberse detenido, ¿cuáles, a su juicio, han sido las causas?

—Para que las reformas generen resultados es necesario contar con tiempo. Tiempo para elaborar las mejores reglas, dotándolas de legitimidad y adaptándolas a la realidad particular de cada país. Tiempo para implementarlas, dejarlas madurar y efectuar las correcciones necesarias. Se trata de lo que la literatura sobre liderazgo y gestión del cambio denomina como cambios adaptativos, que requieren del involucramiento de todos los afectados para lograr éxito, diferenciándolos de los denominados cambios meramente técnicos que pueden ser implementados por el simple recurso a la autoridad. Desafortunada-mente, la extrema pobreza en que viven millones de personas en la región, unidas a la fragilidad de nuestros sistemas políticos y la miopía de parte importante de las elites dirigentes, impiden desarrollar los esfuerzos de largo plazo indispensables para dar vida y sostener las reformas en el tiempo. Por el contrario, el menor obstáculo resulta excusa suficiente para el recursos al populismo. En ese sentido, estoy convencido que la reforma económica no será posible si en paralelo no somos capaces de sostener una reforma política de fondo que fortalezca nuestras democracias y nuestras sociedades, situándolas en direcciones de largo plazo.

9. Como Superintendente de Electricidad y Combustibles, cuáles considera Usted que son las acciones claves para lograr un mercado  que funcione de manera eficiente?  ¿Cómo, en su opinión, se logra la efectiva regulación del sector privado que opere en el mercado de servicios públicos?

—En estas materias no existen “varitas mágicas” ni recetas automáticamente replicables. Sin perjuicio de ello, me parece que una regulación inteligente debiera combinar a lo menos cinco principios. Primero, una opción nítida por la competencia. Segundo, tarifas que simulen equilibrios competitivos allí donde ésta no es posible. Tercero, reglas claras y conocidas en materia de estándares de servicio. Cuarto, que las tarifas remuneren los estándares de servicio reconocidos en la regulación. Quinto, organismos independientes del regulador, técnicamente idóneos y rápidos para la solución de controversias.

En esta misma dirección, es vital tener claro que no sólo se regula cuando se dicta una norma, sino también cuando ésta se hace exigible y se aplica. Las agencias de fiscalización y supervisión son el eslabón frecuentemente olvidado de la cadena regulatoria.

10. ¿Qué medidas se han tomado en Chile para prevenir la creación de monopolios privados y para garantizar que los resultados de la competencia en los servicios públicos resulte en beneficios al consumidor con  servicios de calidad a precios razonables?

—El primer antecedente chileno de fomento a la libre competencia industrial y comercial es la creación por ley en 1959 de la denominada «Comisión Antimonopolios», encargada de ejercer facultades sancionadoras y de control en este campo. Posteriormente, se creó una Fiscalía destinada a servir de apoyo técnico a la Comisión y a instruir las investigaciones que fueran necesarias para una aplicación más efectiva de la ley. En 1973 se sistematizan las normas para la defensa de la libre competencia en las actividades económicas en un solo cuerpo legal y se crean comisiones preventivas regionales, integradas por representes del poder ejecutivo y de las universidades como organismos administrativos, y una comisión resolutiva presidida por un ministro de la Corte Suprema de Justicia como órgano jurisdiccional.

Este sistema es reformado en noviembre de 2003 mediante la creación de un el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, que reemplazó a las Comisiones Preventivas y Resolutiva Antimonopolios. Este Tribunal es un tribunal especial, colegiado, asimilable a una sala de la Iltma. Corte de Apelaciones, dedicado exclusivamente a materias de competencia, integrado por tres abogados y dos economistas, todos expertos en competencia, quienes tienen el rango de Ministros

11. Señor Superintendente, conocemos de Usted la frase “Más Mercado-Mejor Estado”, explíquenos brevemente su significado. La revolución tecnológica y de las comunicaciones ha permitido a las firmas transferir activos desde un lugar a otro del planeta al simplemente oprimir un botón en el teclado del computador. La apertura al comercio internacional y el desarrollo de los mercados ha hecho posible dinámicas creadoras de riqueza nunca antes vistas. No sólo las empresas compiten.

También lo hacen los gobiernos al buscar incentivos para mantener inversiones dentro de sus territorios y atraer nuevos emprendimientos. Para muchos, por más de dos décadas, asistimos al fin del Estado y al nacimiento de la era de los Mercados.

Mi opinión es distinta. El Mercado necesita al Estado.

Para confirmar lo anterior, basta observar los distintos patrones de desarrollo de las economías asiáticas y de la antigua Europa oriental hoy integradas a Occidente, por un lado, y el caso dramático de Rusia por el otro. La presencia de un Estado robusto y orientado a la eficiencia ha sostenido el desarrollo del mercado en el primer caso. La ausencia de éste o su precariedad, en el otro caso, ha simplemente impedido el surgimiento de una economía de mercado.

Podemos encontrar ejemplos mucho más cercanos en nuestra región. En uno y otro caso queda en evidencia que tanto el Mercado como el Estado son formas de gobierno complementarias.

Uno y otro se estructuran en base a instituciones, reglas, que moldean la interacción entre los agentes políticos y económicos.

Uno y otro definen incentivos a la cooperación y a la competencia, a la maximización de ganancias de corto plazo o a la búsqueda de riqueza de largo plazo.

Uno y otro establecen los incentivos que tendrán a la vista los agentes políticos al momento de dar vida a las reglas económicas que permitirán (o impedirán) el desarrollo de los mercados.

Un Estado dotado de instituciones sólidas, administrado por profesionales competentes, dotado de legitimidad política, proveerá por su parte el entramado indispensable para el debate, el diálogo y la negociación conducentes a la construcción de buenas reglas económicas que sostengan el desarrollo y consolidación del Mercado.

Es decir, quienes queremos más Mercado, también debemos aspirar a un mejor Estado.

* Sergio Espejo dictará una conferencia sobre “La Economía Política de la Regulación: La experiencia de Chile”,  invitado por la Fundación e-Libertad