POR JOSÉ LUIS ALEMÁN S.J.
La ambigüedad del título refleja fielmente la problemática de priorizar opciones pero no pretende engañar a nadie. Hablamos, ante todo, de políticas económicas no del sentido último de la existencia. En políticas económicas hay una meta incuestionable a largo plazo: aumentar las capacidades de cada miembro de una sociedad de personas libres. Eso sería lo primero. Pero resulta que este objetivo muchas veces no es todo lo posible que uno desearía por la sencilla razón de que hay que resolver problemas no ideales pero sí presentes. Existe por lo tanto un primero de lo primero y un primero de lo segundo.

Situación ésta frecuente en la vida. Hay quienes opinan, por ejemplo, que siendo pobres lo más importante es tener dinero y para eso iniciar una empresa. Pero sucede que quienes así piensan están endeudados, o enfermos seriamente, o analfabetizados. Realistamente aun manteniendo su norte de vida están obligados a dedicar una parte apreciable de sus esfuerzos a superar esas indeseadas situaciones.

Lo mismo experimenta el ingeniero que diandinamente anhela llevar a la práctica megaproyectos tecnológicamente complejos y  estéticamente hermosos. Para llegar a esa meta tiene que “perder tiempo” como dibujante y aprendiz de brujo. En realidad enfrentamos el problema de lo primero, como ideario de vida,  frente a lo segundo, los obstáculos o tareas condicionantes. La consecuencia puede resumirse con elegir lo primero de lo segundo.

El país ha podido sobrevivir una crisis bancaria de colosal envergadura mediante la única política posible: emisión de certificados del Banco Central a muy altos intereses nominales y reales. El monto de estos certificados creció hasta más de 150, 000 millones de pesos, alrededor de 3 mil millones de dólares, pero se pudo revaluar el peso y estabilizar su precio en dólares y contener la inflación de origen nacional, no la subyacente, a pesar de notables aumentos de precio del petróleo.

Son estos logros grandes que han dejado satisfechos a dos sectores de la población a los ahorristas, que ahora se dan el lujo de comprar dos veces más autos nuevos que en el 2004, y a los bancos comerciales que disponen  de un producto del Banco Central rentable, sin riesgos serios y con un horizonte temporal de lustros de ganancias. Curiosamente el sector origen de la crisis  ha sido opíparamente servido sin haber pagado el “cover”.

Pero la deuda cuasi fiscal del Banco Central no es ninguna curiosidad monetaria. Supone, todo lo contrario, una seria limitante al desarrollo el país. Disminuir esta restricción significa algo así como resolver el problema de lo primero de lo segundo.

 El déficit cuasi fiscal o lo segundo

Veamos en qué sentido es lícito hablar del déficit como  una limitante del desarrollo económico del país en dos campos importantes: la asignación de gastos públicos y la desintermediación financiera. Tenemos déficit cuasi fiscal para rato, para mucho rato.

a) El proyecto de presupuesto para el año 2006 incluye una elevada suma al  pago de compromisos de la deuda pública: 62,000 millones de pesos, una cuarta parte del gasto total. Con estas sumas se irán amortizando las deudas externa e interna, básicamente  la contraída por el Gobierno Central con los bancos comerciales pero todavía el Gobierno no podrá satisfacer sus obligaciones con el Banco Central, redentor en penúltima instancia de los ahorros depositados en los bancos financieramente quebrados. A la larga el Gobierno tendrá que honrar el déficit con el Banco Central si quiere que esta institución practique una política monetaria sana.

No se trata de un problema cosmético o ajeno al interés inmediato de la población sino muy real: el Banco Central está pagando altos intereses para evitar la hemorragia de circulante provocada por las quiebras de bancos privados. Está pagando para esterilizar dinero, o sea para que éste exista sin existir. No es culpa del Banco, en mi opinión tampoco del Gobierno actual ni de los  pasados, fue culpa financiera (no me toca hablar de la legal ni de la moral) de los Directores de algunos bancos comerciales. Eso hay que decirlo; ya son demasiadas las raciones de “pelas” repartidas a quienes cargan con las consecuencias de actos ajenos.

El Banco Central no puede hacer milagros aunque pueda imprimir pesos y certificados. Al emitir certificados, repito,  por responsabilidad económica y social, renuncia a ejercer la política monetaria que requeriría el país: tiene que mantener tasas absurdas de interés real porque si no los ahorrantes se sentirían tentados a convertir su dinero en altos precios o en dólares. Estimula, además, a los bancos comerciales a renunciar al ejercicio de la intermediación financiera. En vez de su importante función de usar los depósitos de los ahorrantes para financiar la actividad económica de empresas no-vinculadas y a la larga mayor empleo, actividad siempre riesgosa aunque prometedora, prefieren en sana y excelente lógica comprar certificados del Banco Central con rentabilidad más segura y otorgar créditos  avalados predominantemente a personas para consumo, mercadeo y construcciones.

La orientación de los bancos comerciales al préstamo seguro y comercial a corto plazo y no a inversiones no solo cumple normas elementales de prudencia financiera sino los obliga a ser lo que hubieran debido ser. Los bancos comerciales cuentan con pasivos a la vista o a corto plazo. Lo más sensato sería no prestar a largo plazo: hacerlo equivale a comprometerse con actos de equilibristas para el siempre presente riesgo de retiro de depósitos.

Lo propio de la banca comercial en las primeras etapas del desarrollo ha sido aquí y en otros países financiar inversiones corporativas a largo plazo, preferentemente a instituciones o personas vinculas por sangre o capital. La práctica es peligrosa sobre todo si los bancos renuevan teóricamente los  préstamos vencidos y no amortizados, ya que limitan su liquidez y facilitan políticas desesperadas de captar ahorros a altos intereses pasivos y de facilitarlos a intereses más bajos que los de la competencia.

Esta orientación de la banca comercial, que se aparta de toda norma prudencial de práctica bancaria por excesivamente arriesgada, fue muy importante para el desarrollo inicial del país. Ahora sus riesgos, testigos sean los tres famosos bancos quebrados, son tan altos y tan perniciosos que los organismos internacionales como el FMI exigen reservas adecuadas de capital, contabilidad fehaciente en el caso de la maraña de empresas que componen los grupos propietarios, provisiones para riesgos malos y limitación de acceso al Banco Central.

Esa fuente de financiamiento fácil de inversiones a largo plazo se ha secado. Incluso financiamiento más seguro como los comerciales o los personales con aval de salarios o riqueza se dificultan extraordinariamente porque los bancos prefieren  adquirir certificados del Banco Central. Estos han disminuido más allá de lo razonable su rol de intermediario entre depositantes y potenciales inversionistas. En países como el nuestro donde el comercio de materias primas representa  un alto porcentaje del precio de los bienes nacionales y donde la escala limitada del mercado obliga a importar miles de artículos y servicios diversos no financiar el comercio significa estancamiento de la producción, de la creación de empleo y hasta del valor agregado de  la producción.

b) Además de la desintermediación la deuda cuasi fiscal obliga y obligará al Gobierno a dedicar no menos de la cuarta parte de sus ingresos a tratar de resolverla. Para eso hay necesidad de aumentar los impuestos o de disminuir el gasto social sobre todo en educación y salud. El mismo gasto en capital, la niña mimada de los gobiernos, queda limitado sensiblemente.

No todos estos efectos fiscales se deben al déficit cuasi fiscal; de hecho no se deben a él en absoluto por ahora, sino al recurso a préstamos externos o internos un modo históricamente pernicioso de acelerar el crecimiento económico más allá de los ingresos fiscales. Incluso países con gran disciplina monetaria como los de la Unión Europea tratan de limitar los déficits fiscales a no más del 3% porque la historia les enseña que de lo contrario la política monetaria tiene que acomodarse a la fiscal. Incluso Buiter,  profeta actual de la política bancentraliana,  insiste en la prioridad de la política fiscal sobre la monetaria.

Común a déficits  fiscales y cuasi fiscales con su correlato de préstamos es la necesidad a mediano plazo de más impuestos o menos servicios públicos o, y esto nos está pasando, de más impuestos y de menos y peores servicios gubernamentales.

Reducir el déficit cuasi fiscal: lo primero de lo segundo

No parece exageración afirmar que lo primero de lo segundo, lo más prioritario de lo posible, es reducir los déficits públicos para que nuestros Gobiernos puedan satisfacer mejor los reclamos de la sociedad o de quienes creen ser sus legítimos aunque no legales intérpretes. Lo importante sería entonces disminuir los déficits para mejorar el gasto público.

a) Primero hay que reflexionar sobre la solución más populista e inmediatita: desconocer la deuda cuasi fiscal teniendo en cuenta que el Estado dominicano ha favorecido demasiado a sectores pudientes, los que de hecho ahorran, a costa de menguar sus servicios a los pobres. Es hora, suele decirse, de mover el péndulo en sentido opuesto. Las estrategias en cuanto más simples, se afirma por personas bien intencionadas,  más fáciles de llevar a la práctica y más equitativas.

Como en casi todas las opiniones humanas esta propuesta radical tiene sus méritos pero también presenta obstáculos infranqueables. El problema no es sólo eliminar los certificados, disminuir por “fiat” ejecutivo su valor, reducir su liquidez o encorralarlos reduciendo los pagos del Banco Central a todos o parte de los intereses y dejar al mercado que regule su oferta y demanda en un mercado secundario de certificados. Aun tratando de reducir los inconvenientes a los tenedores de certificados el país viviría con toda probabilidad una fuga masiva de capitales hacia el exterior nacida del incumplimiento de la regla “sagrada” para el manejo de las deudas: es obligatorio cumplir lo pactado (“pacta sunt servanda” en el macarrónico latín del derecho romano). Adiós estabilidad cambiaria; adiós préstamos necesarios y rutinarios para el mantenimiento de actividades.

La ruptura de la llamada confianza pública afectaría igualmente a todo el mundo financiero no implicado directamente en la teneduría de bonos y, para colmo, llevaría a parte de quienes si la tienen a no poder cumplir con sus obligaciones financieras por la disminución de su capital disponible, sean meros depositantes o sean vinculados por el tejido social de la economía. Sencillamente estaríamos ante un caos comparable al iniciado por la crisis bancaria del 2003.

b) Una segunda propuesta sería autorizar a los Fondos de Pensiones a invertir en el mercado de los certificados del Banco Central.. Esto no bastaría de ninguna manera para amortizar la deuda cuasi fiscal pero ayudaría a impedir su aumento y a desmonetizar una parte apreciable de los intereses pagados por el Banco Central. Estas inversiones de los Fondos de Pensiones darían una mucho mayor seguridad al sistema hoy por hoy demasiado dependiente de la capacidad del sector privado bancario. Lógicamente los bancos se resentirán en primer lugar porquen pierden una clientela cautiva y en segundo lugar porque una mayor demanda de certificados puede ocasionar una caída en su interés. 

 Si el Gobierno Central hiciese lo mismo, una vez superada la crisis de pago de su deuda propia y reducida ésta a magnitudes más manejables la deuda cuasi fiscal no tendría la misma incidencia sobre la intermediación financiera de los bancos y se abriría camino a una financiación más ortodoxa de inversiones a largo plazo por emisión y negociación  de bonos y acciones.

Por supuesto la medida más fácil de resolver el déficit cuasi fiscal sería la conversión de los certificados en bonos a largo plazo no redimibles a presentación por el Banco Central pero liquidables en un mercado secundario  de bonos. Los bonos tendrían que ser del Banco Central, lo que deja sin resolver el pago por el Gobierno de esta deuda, por contar aquel  con una mucha mayor credibilidad; el record de amortización de la deuda pública gubernamental es deplorable mientras que el del Banco productor de dinero es mejor.  Este segundo óptimo mejor, que decimos los economistas, ayudaría al Gobierno a una amortización a mucho largo plazo a partir de fondos públicos.

Pero lo primero sigue siendo lo primero. Lo primero de lo primero

Elegir lo primero de lo segundo no significa dejar que lo primero sea lo segundo sino que resulta imposible dedicar a lo primero todos los recursos deseables. Lo primero sigue siendo lo primero.

Una visión somera al Proyecto de Presupuesto y Ley de Gastos Públicos de acuerdo a lo publicado en la prensa nos dice que se asigna el 26.5% del Presupuesto a pago de la deuda del Gobierno Central, no deseable pero primero de lo segundo necesario, y menos a educación y salud pública (en la que se incluyen gastos de asistencia social a personas pobres) conjuntamente aun incluyendo en educación los fondos dedicados a niveles terciarios. El aumento del gasto social es mínimo en educación (8.1 versus 8% del gasto total)  e igualmente el de salud si de él se excluye la asistencia social personalizada. Los reducidos aportes al sistema de seguridad social, sobre todo a los pertenecientes al régimen subsidiado, no permiten un avance significativo de su cobertura.

Ciertamente los fondos asignados a la Presidencia de la República aumentarán el gasto en educación, salud y seguridad social pero parece difícil que este incremento sea muy sustancial y en todo caso, aunque siguiendo una mala costumbre histórica preponderante pero no exclusivamente balagueriana, su uso se preste a incrementar el clientelismo electoral. La imagen del Presidente seguirá siendo la de un astuto  padre previsor  practicante del toma y daca y no la de estadista que su personalidad sugiere. Lástima.

La información disponible en el momento en que se escribe este artículo no es suficiente para saber que porcentaje del Presupuesto se dedica  al Metro ni de dónde vendrá. En realidad parece que importa poco; se hace y se hará de cualquier manera. Los indicios y los antecedentes  sugieren fuertemente  que no será pequeño y que lo tercero de lo primero se convertirá en el primero de lo primero mientras que la educación y la salud bajarán al segundo o tercer lugar de lo primero.

Ordenación subjetiva a decir verdad pero no tanto que luzca absurda. Desgraciadamente todavía el Gobierno no  ha formulado explícitamente el orden de sus prioridades marginales (dónde es preferible socialmente gastar digamos los últimos cien millones disponibles tras cumplir con los gastos comprometidos).

El sencillo recurso al principio de la equiutilidad marginal de esa suma entre diversos usos  facilitaría la discusión focalizada, más objetivada por lo tanto, del Presupuesto aun reconociendo que la utilidad social no coincide con la mensurable en  el mercado como nos recordaron Mirrlees y Little hace bastantes años. Hasta ahora las discusiones sobre la utilidad social de la distribución del gasto público no suelen pasar de constatar la mayor o menor utilidad de cada renglón sin referencia explícita a usos alternos. Siendo útil socialmente todo proyecto de personas inteligentes y bien intencionadas, como son las máximas autoridades ejecutivas del país, no quedaría más salida que aceptarlo con mayor o menor simpatía. Este principio o falta de principio de utilidad relativa resulta funesto en toda gerencia pública o privada porque lo que ésta debe perseguir es una continua mejora no de cada rubro aislado sino de todos simultáneamente.

Una petición

Finalmente una petición, ruego, súplica, favor o gracia a quienes son responsables de la política económica del país: formulen, por favor, un orden de prioridades del gasto público con una breve justificación adjunta. Entonces los críticos tendríamos que afinar la crítica; pero, sobre todo, la “gente” sabría mejor a donde los llevan porque a fin de cuentas ellos deciden. Ventajas de esta democracia que disfrutamos por exigua que parezca.