JOSÉ LUIS ALEMÁN SJ
La existencia de apreciables desigualdades sociales plantea al Gobierno el reto doble de ofrecer servicios generales de calidad a todos los ciudadanos y de tratar de disminuir las brechas que distancian unos grupos de otros sin poner en juego la oferta de aquellos.

Si formulamos en lenguaje técnico el doble objetivo deseado diríamos que tratamos de minimizar las brechas de bienestar que separan a «pobres» y «ricos» restringidos por la garantía de buenos servicios sociales públicos para todos.

La mera presentación de este esquema de trabajo sugiere en realidad tres preguntas distintas: ¿acaso son los servicios públicos dominicanos de educación, salud y sanidad ambiental mínimamente aceptables en el siglo XXI? ¿es posible dar preferencia financiera a los pobres sin deteriorar aún más la calidad de los servicios sociales disponibles para todos? ¿cómo financiar su focalización?

Aventurar una respuesta positiva sería audacia injustificable; suponerla sin discutirla es hipótesis usual máxime si tenemos en cuenta la aguda y cínica observación de Gallbraith «lo bueno de esta política es que no se ha experimentado». Supongamos, pues, que es posible sin desmedro de la calidad de los servicios generales destinar fondos adicionales en República Dominicana a la lucha contra la pobreza.

La siguiente pregunta versa sobre la estrategia mejor para focalizar esos fondos:¿ es preferible focalizar a las personas pobres, a una actividad específica sin tener en cuenta directamente la pobreza (por ejemplo, desayuno escolar en las escuelas públicas), a una zona geográfica definida como pobre, o a una combinación de ellas?

FOCALIZACIÓN POR PERSONAS

Inacabables son los problemas que acechan esta focalización aun cuando se quieran reducir al jefe del hogar. La pobreza es extremadamente multidimensional: ingreso, indicadores de carencia de satisfacción de necesidades básicas, bienes acumulados del pasado (riqueza).

La República Dominicana ha emprendido de manera admirable la identificación de los pobres. El trabajo administrativo y técnico requerido ha sido grande y grande será el que conlleva una administración objetiva de los programas focalizados.

No tengo nada en contra de la calidad del resultado. Al revés: merece mi admiración. Aunque pueda decirse que toda identificación estática de la pobreza (la existente en un momento dado) puede ser cuestionada por incompleta y por suponer que la situación actual puede prescindir del pasado y del futuro (proceso de empobrecimiento y de salida).

No albergo, sin embargo, dudas serias sobre el poder discriminatorio de los métodos empleados para detectarla y creo que las limitaciones metodológicas para evaluar la situación dinámica del proceso de empobrecimiento disminuyen suponiendo que los subsidios ayudan a todos, aunque obviamente en unos casos (etapa de salida de la pobreza) sean menos necesarios que en otros (etapa de caída en ella).

Mi primera objeción a esta focalización es de tipo «político». Imaginemos la situación en un barrio pobre. En ella habrá, sin duda, personas «ricas» de forma lícita o no, pero el sentido común me dice que en zonas determinadas la diferencia entre una persona y otra en lo que toca a la conciencia de pobreza muchas veces no es gran cosa. Una familia encabezada por una mujer, con 4 hijos menores de edad e ingresos de 3,000 pesos mensuales es definitivamente muy pobre. Pero junto a ella habrá otra con 1 hijo menor e ingresos de 5,000 pesos. De acuerdo a criterios aún más amplios que género, hijos menores, necesidades básicas insatisfechas e ingreso puede que la segunda no califique para subsidios (de gas, de alimentos adquiridos por tarjeta electrónica, etc.) y la primera sí, aunque ambas son muy pobres. Objetivamente la diferencia existe. Pregunta: ¿aceptará la familia no considerada como subsidiable el valor práctico de la discriminación? ¿habrá en el barrio una reacción violenta de los preteridos (algunos, sin duda, «ricos»)?

Así como es difícil comparar ricos entre sí, lo es, tal vez más, hacerlo con pobres.

La segunda objeción contra la focalización personal viene dada por el costo administrativo de la identificación, mantenimiento y salida de los beneficiados. En República Dominicana la dificultad no está en la calidad de la información que parece buena sino en el costo financiero. Sería interesante saber que proporción de los programas «comer es primero» montan los costos de personal y computación para estimar su costo de oportunidad comparado con otras focalizaciones.

Pero la dificultad fundamental de esta focalización es su muy pequeño potencial de estimular el esfuerzo y la capacidad funcional de los beneficiados para salir de su pobreza. Sencillamente, tal como están concebidos los programas de focalización personal llenan necesidades diarias fundamentales (por eso son buenos) pero dejan a los beneficiados tal como estaban si los programas llegan a su fin. En otras palabras satisfacen necesidades vitales cotidianas pero incrementan mínimamente la capacidad para salir de la pobreza.

Ciertamente en muchos casos, ancianos, minusválidos, mujeres jefes de familia con varios hijos, etc., etc., la sociedad a través del Estado tiene que ofrecerles servicios y bienes independientemente de sus ingresos (los injustamente desprestigiados «bienes meritorios» de Musgrave), en eso consiste la función asistencial pública, pero si quiere disminuir la pobreza debe promover más bien su capacidad de ir dejando su pobreza.

FOCALIZACIÓN POR FUNCIONES

Mientras que en la focalización personal de la lucha contra la pobreza, al menos tal como la hemos concebido, busca paliar la pobreza de los más pobres una focalización por funciones apunta a incrementar el gasto público social en aumentar la asignación dedicada a ampliar y mejorar la educación (especialmente la centrada en oficios remunerados) y a recuperar la salud física y mental causada por enfermedades no crónicas que aumenten la capacidad de los pobres que las sufren. Para entendernos: hay que distinguir entre la oferta de servicios de salud a las víctimas de enfermedades crónicas o terminales -para las cuales una política asistencial es necesaria y fácil de determinar- y la oferta dirigida a la prevención y recuperación de enfermedades, a veces gravísimas, que son pasajeras -en estos casos la política social recomendada es de promoción.

De acuerdo a este criterio el gasto público debe centrarse, es decir aumentar relativamente, la oferta de servicios públicos de educación y salud. El potencial a mediano plazo para salir de la pobreza de esa focalización sí ha sido significativo en todos los países en desarrollo.

Da pena tener que perder el tiempo en recordar recetas tan confirmadas por la experiencia. Con sólo políticas asistenciales, necesarias en muchos casos, no se hará mella en la pobreza.

Obviamente el volumen financiero de recursos necesarios para alcanzar un nivel educativo y sanitario al alcance de todos supera las posibilidades financieras del país. Afortunada o tal vez mejor desgraciadamente en todas las sociedades «de mercado» los más ricos optan en modo creciente por una educación y un servicio de salud de mercado y no público. En la medida que estos servicios financiados en el mercado obedecen al deseo de aumentar las capacidades se liberan recursos para su oferta pública.

El que unos disfruten de servicios fundamentales de educación y salud mejores que otros es criticable. El problema sería, sin embargo, mucho mayor para el Estado si todos estos servicios tuviesen que ser públicos y gratuitos. Los que pueden montan su mercado de educación y salud, pagan por ellas y contribuyen, además, con sus impuestos a hacer posible que el Estado pueda ofrecerlos con calidad a los demás. A la larga sólo si el Estado invierte más en educación y salud nos acercaremos al ideal de una sociedad más equitativa.

Por eso me parece que toda política que intente disminuir la pobreza tiene que ir aumentando más el gasto público en ellas aunque esto signifique tener que disminuirlo en otros renglones de modernidad aparente. No es posible ni deseable para el bien común mantener otros gastos, modernizantes o no, subterráneos o acuáticos, sin aumentar proporcional y significativamente el gasto social. Ni siquiera un aumento del gasto social asistencial, bueno y necesario, es pretexto adecuado para no hacerlo. Todo es bueno pero no todo lo bueno es igualmente bueno: hay cosas mejores que tienen prioridad sobre las sólo buenas.

Un ejemplo perfecto de lo que digo fue la prioridad dada en la Alemania de la postguerra (de 1945 a 1960) a la reconstrucción y modernización de sus fábricas destruidas por los bombardeos sobre la de viviendas y ornato público igualmente destruidas. Bueno era construir viviendas pero sin fábricas no era posible hacerlo a largo plazo. Hubo que priorizar el gasto en fábricas. Afortunadamente el gasto en educación ya había sido hecho en el pasado.

Por esta razón de futuro la focalización por funciones debería ser prioritaria sobre la focalización por personas.

LA FOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA

Aun aceptando como prioritaria la focalización por funciones no es realista creer que el Estado tiene la capacidad financiera para ofrecer servicios sociales generales de calidad en todo el país. Surge entonces la pregunta sobre la conveniencia de focalizar por segunda vez el sustancial incremento relativo funcional por zonas de mayor pobreza.

Gracias al paciente trabajo de ONAPLAN se ha podido componer incluso a nivel de barrio un mapa, o mejor un atlas, de la pobreza en la República Dominicana. Hoy podemos afirmar basados en datos y no sólo en experiencias, que nuestro campo es más pobre que nuestras ciudades, que el Sur profundo es sumamente pobre, y que en los nuevos barrios de la ciudad, de Santo Domingo (no del Distrito Nacional) sobre todo, viven más pobres que en el mismo Sur. Ya que no es factible financieramente elevar la cobertura y calidad de los servicios sociales públicos en todo el país disminuyendo las palpables diferencias regionales ¿conviene dar prioridad al gasto público en educación y salud a unas zonas manteniendo a las otras dentro de los niveles actuales de gasto?

La respuesta a esta pregunta no es nada fácil si tenemos en cuenta la dinámica económica, es decir el futuro y no sólo el presente, aun cuando hay que reconocer con Rawls que es necesario probar para no hacerlo que ello redundaría en un futuro previsible mejor para las zonas más pobres.

Me explico con un ejemplo. Aunque no resulte simpático debe discutirse en el intento de una reforma fiscal si es preferible extender el ITBI para todos los bienes, incluyendo los de la canasta básica a aumentar los impuestos sobre los ingresos más altos, como aboga el CONEP, o si deben aumentarse estos últimos y no extender la base del ITBI como pide, por ejemplo, el Centro P. Juan Montalvo. Todo, por supuesto, dentro del supuesto de que hay que eliminar el recargo cambiario del 13% que grava las operaciones con el exterior, tal como exigen el FMI y la OMC.

Dice el CONEP: la supresión del recargo cambiario implica bajar los costos de los bienes transables, como electrodomésticos, lo que significa aumentar las ganancias y permite bajar los precios en caso de competencia intensa en un 13%, mientras que el ITBI subiría en sólo un 8% (tasa recomendada por el CONEP para los bienes de la canasta básica). El efecto sobre el consumidor sería favorable.

El Centro Montalvo diría que prefiere aumentar el impuesto a las ganancias que resulten de la supresión del recargo cambiario, que serán realidades, y no creer que bajen los precios -que son posibilidades dependientes de la fuerza de una competencia poco visible después de la revaluación del peso, sin ampliar la base del ITBI que sería una realidad. Se evita así que sea el consumidor pobre quien cargue pesado en la reforma tributaria. Pero las ganancias disminuyen y las inversiones y el empleo bajarían.

Sería largo y trabajoso continuar el ejemplo. Baste ver con él que importan los efectos a largo plazo y que su resultado depende de probabilidades no determinantes con certeza. En la focalización geográfica hay que conceder la posibilidad de que la mejora de educación y salud en zonas más adelantadas pueda tener efecto positivo sobre la pobreza de regiones atrasadas por su condición de frontera física o de mercado por eslabonamientos Capital-Frontera ó Capital -Barrios. Pero, como dice Rawls, hay que probar que eso es así.

La focalización geográfica (por ejemplo Sur o ciertos barrios de Santo Domingo, ciudad) de los servicios públicos de salud y educación: verdadero trato preferencial en paga a empleados, vivienda, préstamos, medicinas, etc. exige que esos gastos sociales sean superiores al promedio nacional sin disminuir los flujos a las demás zonas del país. La diferencia debe ser cualitativa y capaz de recuperar el nivel de atraso.

Soy consciente de la dificultad política y gremial de cualquier trato discriminatorio en la oferta de bienes y servicios. Creo que es esa una de las maneras de combatir con éxito la pobreza allí donde está y que la doble opción de focalización funcional y geográfica es más barata y más fácil de administrar que la focalización orientada a subsidiar el consumo de personas identificadas como pobres.

CONCLUSIÓN

Quien quiera sinceramente un fin debe querer también los medios. En una sociedad dividida por la pobreza y por ella limitada para realizar su potencial pero no tan rica como para poder financiar el incremento potencial de bienestar de todos sus integrantes, la focalización de la política contra la pobreza es una necesidad.

La focalización supone financiar más aquello que posibilita el aumento de realización de los pobres y menos la satisfacción de otras necesidades. Esta renuncia al financiamiento de metas socialmente buenas es dolorosa y puede que no sea políticamente rentable a corto plazo, aparentemente es este plazo el único que estimula a ciudadanos y a gobernantes, porque en nuestra cultura lo económico prima sobre lo social y esto sobre lo moral. En otros tiempos el orden fue, y podrá ser, el contrario: moral-social-económico. A quien le falte esa fe que siga proclamando la focalización sin obras. A los demás nos basta, porque más no podemos, tomar nota.