Los costos y gastos fiscales para el Gobierno dominicano derivados de la situación generada por la crisis sanitaria de covid-19 en los 13 meses comprendidos abril de 2020 y abril de 2021 ascendieron a un 7.2% del PIB, RD$327,507.2 millones. En términos presupuestarios el Gobierno sufrió pérdidas recaudatorias estimadas en RD$137,655.2 millones (3.1% del PIB) y los gastos extraordinarios en programas sociales y salud fueron de RD$189,852.0 millones (4.1% del PIB). Pese a que la legislación presupuestaria y sobre desastres y emergencias tienen previstas disposiciones administrativas y financieras para enfrentar imprevistos y eventos naturales, el desajuste presupuestario provocado por el covid-19 tuvo que ser cubierto con un endeudamiento extraordinario debido a la inexistencia de una reserva fiscal para suplir la perdida de ingresos y los gastos adicionales por la crisis sanitaria.

A un año y 14 días de la ocurrencia del fenómeno de lluvias extremas de noviembre del año pasado, el pasado 18 de noviembre se repitió dicho fenómeno recurrentemente y cada vez con más frecuencia la República Dominicana es impactada en mayor o menor medida por la ocurrencia de eventos naturales extremos y otros desastres relacionados con los efectos del cambio climático, así como por efectos de la volatilidad de la economía global y los diversos riesgos derivados de los conflictos geopolíticos regionales y globales, lo que pone de manifiesto la importancia de legislar para reformular todo lo que tenemos sobre Fondos Públicos para Emergencias y Situaciones imprevistas.

Tomando como punto de partida la pandemia de covid-19 en el 2020 entre este año y lo que va de 2023 hemos sido impactados también por los efectos de la guerra entre Rusia y Ucrania con sus impactos en la economía y el comercio mundial, las tensiones en Asia por la disputa China-Taiwán junto a las amenazas derivadas de las constantes pruebas nucleares de Corea del Norte, así como los riesgos derivados de las acciones contra Israel del 7 de octubre del grupo palestino Hamás que alteran la paz en medio oriente.

Puede leer: ¿Qué está haciendo el Gobierno en Ocoa, una de las provincias más afectadas por las lluvias?

Los eventos naturales

En cuanto a la ocurrencia de eventos naturales y desastres en septiembre de 2022 sufrimos los efectos del impacto del huracán Fiona que generó fuertes daños en la varias provincias del Este y del Noreste del país, al tiempo que el 4 de noviembre a menos de 2 meses sufrimos la crisis de lluvias extremas que colapsó la capital del país.

De acuerdo con lo que se registra en el boletín de estadísticas ambientales de la ONE de junio de 2023, entre enero y abril de este año se habían producido 550 incendios forestales en distintos puntos del país producto de la sequía. De igual manera se destaca el hecho de que entre 2017 y 2021 se produjeron unos 3,768 sismos de diversa magnitud vinculadas a la 14 fallas sísmicas activas en República Dominicana.

Si bien el país ha desarrollado un buen sistema de respuesta ante emergencias, principalmente frente a eventos y desastres naturales es claro que ya esto no es suficiente, por lo que, a los impactos y las consecuencias de dichos fenómenos que normalmente traen acompañados elevados costos fiscales, ahora tenemos que agregarles las crisis económicas globales, los efectos de los problemas geopolíticos y los daños potenciales derivados del cambio climático, las crisis biológicas y catástrofes naturales.

Desde la década de los sesenta en la República Dominicana hemos tenidos varias disposiciones legales relacionadas con el establecimiento de fondos para imprevistos que pueden impactar el presupuesto general. En la Ley 531-69 Orgánica de Presupuesto para el Sector Público, que fue sustituida por la Ley 423-06, en sus artículos 49 al 55 disponía la creación del Fondo de Reserva Presupuestal que se nutría del excedente que resultaba entre los ingresos anuales estimados al Fondo General y los ingresos efectivamente recaudados. Lo anterior significaba que en base al estimado se realizaba una programación de los ingresos de cada mes de manera que los ingresos por encima del estimado se consideraban el excedente.

El 75.0% del excedente sobre el estimado mensual destinaba a acumular en la Tesorería Nacional (TN) un fondo especial a disposición del Poder Ejecutivo el cual era aplicado por el presidente para satisfacer necesidades públicas que juzgara convenientes. En la practica esto nutría un fondo especial denominado 1401. El 25% restante del excedente estaba destinado a acumular en la TN un fondo especial llamado Fondo de Reservas Presupuestaria el cual, teóricamente, podía ser utilizado para avanzar la suma que fuere necesaria para iniciar el presupuesto de cada año fiscal (sujeto a reembolso), para cubrir cualquier parte no ingresada conforme al estimado de ingresos programados (no reembolsable) y para cubrir gastos ocasionados por acontecimientos extraordinarios, calificados de emergencias o calamidad públicas (no reembolsable).

Sobre el fondo de reserva

El Fondo de Reserva Presupuestal se dejaba de acumular cuando el mismo llegara a un monto equivalente al 5% del presupuesto de ingresos vigente en cuyo caso el Poder Ejecutivo dispondría del 100% del excedente. En los hechos este fondo de reserva nunca se acumuló en términos efectivos debido a que el Poder Ejecutivo disponía a través de Fondo 1401, no solo del excedente sino de la mayor parte del presupuesto. Cabe señalar que en sentido general las disposiciones de la Ley 531 formalmente pueden considerarse buenas.

A raíz de la sustitución de la Ley 531-69 por la Ley 423-06 en noviembre de 2006 el Capítulo VI de la Reserva Presupuestal del Título II de la 531 fue sustituido por los artículos 32 y 33 de la nueva Ley 423-06 en los que se establece la apropiación de un monto de gastos equivalentes al 5% de los ingresos corrientes estimados para ser asignados durante el ejercicio presupuestario por disposición del Presidente de la República. De igual manera en el Artículo 33 se dispone de la apropiación de un monto equivalente al 1% de los ingresos corrientes estimados para ser utilizados por disposición del Presidente de la República en conformidad con las medidas que adopte la Comisión Nacional de Emergencias, de acuerdo a lo que dispone la Ley 147-02 sobre Gestión de Riesgos. En los hechos ningunas de estas disposiciones nunca se ha cumplido en los 17 años de vigencia de la Ley 423-06.

Si se aplicaran las disposiciones de los artículos 32 y 33 de la Orgánica de Presupuesto para el Sector Público 423-06 al Presupuesto General del Estado 2024 el total de fondos a disposición del Presidente para ser aplicado según él considere y de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 147-02 de Gestión de Riesgos ascenderían a RD$67,671.0 millones (0.91% del PIB y 4.93% del total de gastos. La apropiación real para 2024 por los conceptos señalados solo son RD$5,244.3 millones a penas un 7.8% de lo que manda la ley.

Tomando préstamos

Tradicionalmente la forma en que los gobiernos han enfrentado las situaciones críticas, adversas o perturbaciones económicas nacionales e internacionales, sociales, naturales ha sido mediante el recurso del endeudamiento debido a que en los tiempos de bonanzas no se generan ahorros para hechos imprevisibles. Otra forma de hacer frente a las imprevisiones de cualquier tipo es mediante la acumulación en los tiempos normales y de bonanzas de fondos de contingencias y estabilización. En la literatura económica se destacan dentro de esta ultima forma los ejemplos de fondos vinculados a la explotación de los recursos naturales no renovables como los casos de Chile con el cobre y de Noruega con el petróleo.

Como se puede ver ante las realidades actuales y frentes a los diversos riesgos que pueden afectar a la República Dominicana, no solo debido a fenómenos y eventos naturales, sino a la volatilidad e incertidumbres relacionadas con la economía global, el cambio climático a los conflictos geopolíticos y a los riesgos por crisis biológicas o de salud, parece aconsejable que las autoridades nacionales (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo) implemente acciones con el objetivo de redefinir la visión, el marco regulatorio y funcional relacionado con el establecimiento de un mecanismo efectivo bajo la modalidad de FONDO PÚBLICO PARA EMERGENCIAS Y SITUACIONES IMPREVISTAS, en el que se acumulen recursos en tiempos normales y de bonanzas que tengan por objetivo hacerle frente a las necesidades de recursos que se producen como resultado de situaciones extraordinarias que pueden estar vinculadas con eventos, fenómenos y catástrofes naturales, crisis sanitarias o biológicas o crisis sociales y económicas nacionales e internacionales.

Pese a que muchos podrían decir que el Gobierno dominicano no tiene capacidad de ahorro debido a lo limitado de su espacio fiscal lo cierto es que un fondo público para enfrentar emergencias y situaciones imprevistas es un poderoso factor que contribuye a reforzar la disciplina fiscal y prepara al país para solventar los crecientes y diversos riesgos a los que tendremos que enfrentarnos en el futuro no tan lejano.

Las experiencias internacionales sobre la operación de fondos públicos para emergencias y situaciones imprevistas muestran que los resultados en términos generales son beneficiosos y favorables a la estabilidad y el desarrollo de los países, siempre que en la operación y funcionamiento de este tipo de instrumento se observen las mejores prácticas tales como: el marco regulatorio, la definición de los niveles de dotación de recursos del fondo, las reglas de uso o retiro y reposición de estos, los mecanismos de gestión y operación del fondo, la supervisión, la transparencia y la rendición de cuentas.