Hoy 
POR NELSON A. SUÁREZ
El objetivo del siguiente trabajo es aportar elementos relevantes para promover un debate constructivo en torno al proyecto de Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos del Gobierno Central para el 2006. El debate a que aspiro no pretende enmarcarse en los aspectos políticos del presupuesto, sino, en los temas esenciales relativos a la estimación y composición de los ingresos, a las políticas de gasto y a la transparencia en la gestión de los recursos públicos.
Premisas Asumidas
He asumido algunas premisas que servirán de hipótesis de trabajo en este análisis, como son:
El Presupuesto 2006 no rebasa el enfoque tradicional que durante décadas ha servido de paradigma para la formulación y la gestión del Presupuesto.
La centralización y la discrecionalidad se mantienen inalteradas con una fuerte concentración de los créditos presupuestarios en la Presidencia de la República.
Las políticas de gastos derivadas de la asignación de los créditos presupuestarios, revelan un reforzamiento de la inversión en obras físicas y la confirmación de que el gasto social y la inversión para el desarrollo humano se mantienen en niveles por debajo de los existentes antes de la crisis del 2003.
La mayor parte del gasto presupuestario es financiada por impuestos indirectos lo que le confiere un carácter regresivo al mismo.
Entorno Macro económico del Presupuesto 2006
El entorno macroeconómico asumido por las autoridades económicas del gobierno para la elaboración del proyecto de Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos del 2006, supone un comportamiento óptimo en los principales indicadores de la economía. El crecimiento real del PIB se estima en 6.0%, la inflación esperada es de 9.3% y la tasa de cambio promedio del año terminaría en RD$ 35.7 por un Dólar. Estos supuestos condicionan las estimaciones de los ingresos fiscales, en tanto que el monto del gasto estaría sujeto a las prioridades establecidas por el gobierno y a las metas fijadas en los acuerdos con el FMI.
Estimado y composición de los Ingresos Fiscales 2006
El monto global de los ingresos fiscales estimados en el proyecto de Presupuesto para el 2006 asciende a RD$ 238,550.4 millones. Este total esta conformado por RD$ 189,925.5 millones (81.0%) provenientes de recursos de fuentes internas no financieras, RD$ 4,457.0 millones de créditos internos, así como por recursos procedentes de préstamos y colocación de títulos o valores externos por un monto de RD$ 40,788.1 millones y donaciones del exterior ascendentes a RD$ 3,379.7 millones.
Los ingresos corrientes estimados, ascendentes a RD$ 189,925.4 millones, representan el 79.6% del total de recursos y un 18.9% del PIB. De ese total los impuestos aportarán el 94.1% (RD$ 178,781.9 millones), equivalentes a un 17.8% del PIB, y los ingresos no tributarios contribuirán con el restante 5.9% de los recursos (RD$ 11,143.6 millones).
Un punto importante que hay que señalar, es que; los ingresos del gobierno para cubrir los gastos del ejercicio fiscal 2006, dependen en un 19.0% del endeudamiento externo e interno y en un 1.4% de las donaciones del exterior. Esto significa, que algo más de la quinta parte de los egresos programados están sujetos a las decisiones y condicionalidad de los prestamistas y los donantes. Se destaca también, la consignación de una partida correspondiente a colocación de títulos y valores externos por RD$ 10,710.0 millones, que parecen indicar que el gobierno realizará una nueva emisión de Bonos Soberanos por US$ 300.0 (RD$ 10,710.0 x 35.7).
Como se Financia el Presupuesto
Los ingresos fiscales programados para el 2006 provendrán en más de un 50% de impuestos indirectos. Esto pone de manifiesto el carácter regresivo que ha tenido generalmente el financiamiento presupuestario en nuestro país. Esta situación convierte en una paradoja la finalidad redistributiva del presupuesto, debido a la inequidad tributaria en la que se sustentan los ingresos fiscales.
El análisis por fuente de los ingresos estimados en el presupuesto 2006, nos muestra que los impuestos indirectos, tales como el ITBIS, el impuesto a los combustibles, los impuestos selectivos y los impuestos al comercio exterior; aportan RD$ 133,634.0 millones, equivalentes al 56.0% del total y un 13.3% del PIB. Los impuestos directos como son: los impuestos sobre la renta y sobre el patrimonio solo contribuyen con RD$ 45,048.5 millones, 18.9% del total y 4.5% del PIB.
El presupuesto público dominicano es un instrumento que está muy lejos de favorecer una redistribución del ingreso y las riquezas, y de ser un instrumento eficaz para la reducción de las desigualdades y la pobreza. He aquí una explicación del rezago del país en materia de desarrollo social y humano, a pesar de los discursos electorales del arcoiris político nacional.
Comparativo de los Ingresos Fiscales 2004-2005 y 2006
El proyecto de Presupuesto 2006 sometido, es un 21.8% mayor que lo presupuestado el pasado año. A septiembre del 2005 los ingresos fiscales del gobierno habían alcanzado un monto de RD$ 139,224.3 millones, compuestos por RD$ 117,435.4 millones provenientes de fuentes internas no financieras, RD$ 20,375.0 millones correspondiente a fuentes financieras externas e internas y RD$ 1,413.9 millones de donaciones internacionales.
La extrapolación simple del comportamiento de los ingresos fiscales en los primeros nueve meses del año pasado indican, que al finalizar el 2005 el total de recursos manejado por el gobierno podría llegar a unos RD$ 195,865.1 millones, de los cuales RD$ 163,123.9 provendrían de fuentes internas no financieras (tributarias y no tributarias), RD$ 30,620.3 de fuentes financieras externas e internas y unos RD$ 2,120.9 de donaciones internacionales.
De acuerdo con las proyecciones para el 2005, en base a la ejecución presupuestaria enero-septiembre, la variación porcentual de los ingresos no financieros presupuestados para el 2006, sería de un 16.4%, es decir, RD$ 26,801.7 millones más.
Si asumimos las proyecciones de los indicadores económicos que sirven de supuestos al presupuesto, el crecimiento vegetativo mínimo de los ingresos de fuentes internas no financieras, debía ser igual al crecimiento real estimado del PIB (6.0%) más la inflación esperada (9.3%), es decir 15.3%, esto indica que para las autoridades presupuestarias los ingresos fiscales no financieros en el 2006, mostrarían una tendencia de incremento menor que la registrada en los últimos años.
La aprobación de la reforma tributaria, mediante la cual se amplió la base del ITBIS, se aumentó la tasa del impuesto sobre la renta de las personas y de las empresas, así como los impuestos selectivos con el objetivo de compensar la eliminación de la comisión cambiaria, terminará con un saldo positivo a favor de las recaudaciones, por lo que me parece que las estimaciones de ingresos del presupuesto 2006 son conservadoras en lo concerniente a los ingresos tributarios, pero sobre todo de los ingresos al comercio exterior.
El cuadro No 4. contiene algunos detalles comparativos de los ingresos fiscales ejecutados 2004, presupuestados y ejecutados 2005, y estimados para el 2006 que fueron prorrateados proporcionalmente en vista de que en el proyecto de Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos sometido el Congreso no se especifican claramente sus montos, como son el ITBIS interno y externo, el diferencial de los combustible, los selectivos sobre bienes o servicio y los impuestos al comercio exterior.
Distribución de los Ingresos Fiscales por Fondos
La estructura de los ingresos fiscales para el ejercicio fiscal 2006 según el tipo de fondo, estaría compuesta de la siguiente manera: Los ingresos al Fondo General de la Nación, con los cuales se financian la mayoría de los gastos rutinarios del gobierno, serían de RD$ 154,348.1 millones equivalentes al 64.7% del total y los Fondos con Destino Específico, establecidos por leyes y disposiciones especiales, con un monto programado de RD$ 35,577.4 millones equivalentes al 14.9%. Estas partidas junto a los fondos provenientes de fuentes financieras internas por RD$ 4,457.0 millones (1.9%), conforman un total de fondos internos de RD$ 189,925.6 millones. Los fondos de fuentes externas (RD$ 44,167.8 millones), que aportan el 18.5% del total de recursos, están integrado por 40,788.1 millones de préstamos, títulos y valores internacionales (US$ 1,142.5 millones), junto a RD$ 3,379.7 millones (US$ 94.7 millones) de donaciones del exterior.
Visión General de las Políticas de Gasto Contenidas en el Presupuesto 2006.
Por medio del análisis de la estructura de gastos contenida en el proyecto de Presupuesto 2006 se pueden inferir las prioridades y las políticas de gasto privilegiadas por el gobierno.
Al igual que los ingresos, los gastos del gobierno pueden ser estudiados atendiendo a diferentes criterios o clasificación. Por una parte tenemos la clasificación económica que nos permite observar en que tipo de bienes o servicios se gastan los fondos públicos, tenemos además la clasificación funcional, que pone en evidencia las finalidades u objetivos que se pretenden alcanzar con el gasto identificando para que tipo de programas o proyectos se usan los fondos estatales y por otro lado contamos con la clasificación orgánica o institucional que presenta la distribución de los créditos presupuestarios entre las diferentes entidades que desarrollan programas y proyectos gubernamentales.
De acuerdo con la distribución de los créditos presupuestarios consignados en el presupuesto 2006, las partidas destinadas a las funciones sociales, deuda pública y actividades económicas y productivas representan los principales montos. Desde el punto de vista orgánico, la mayoría de los fondos se concentran en el Poder Ejecutivo, Tesoro Nacional y entidades del Sector Descentralizados y Autónomos (Transferencias), en tanto que enfocados desde la vertiente económica los gastos corrientes encabezan la prioridad.
Clasificación Orgánica o Institucional del Presupuesto (Quién Gasta)
Una de las características del proyecto de presupuesto 2006 es la fuerte concentración de los créditos presupuestarios en el Poder Ejecutivo y particularmente en la Presidencia de la República. Esta situación forma parte de una tradicional e incorrecta práctica en el manejo de las finanzas públicas que a pesar de los discursos no ha podido ser eliminada en el país. En efecto, la distribución institucional del Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos para el 2006, tiene apropiaciones de fondos para el Poder Ejecutivo por un monto de RD$ 90,947.1, equivalentes al 38.1% del total y 9.1% del PIB. De los cuales RD$ 25,175.1 millones son de la Presidencia (10.6% del total general) y RD$ 65,772.0 millones apropiados para 17 secretarías de Estado, excluyendo las transferencias y la Procuraduría General de la República.
La magnitud de la concentración y centralización del presupuesto puede ser captada en su verdadera dimensión si se toma en cuenta que la decisión de autorización de los créditos de las secretarías de Estado y de los fondos destinados a transferencias es una atribución de la Presidencia de la República de quien dependen los principales órganos de la Administración Presupuestaria. Hay que destacar el hecho de que en adición a las ya existentes, el proyecto de Ley de Gastos Públicos sometido al Congreso propone la creación de dos nuevas partidas presupuestarias discrecionales a favor de la Presidencia de la República.
Los Fondos Discrecionales de la Presidencia
En el artículo 4 del proyecto de Ley de Gastos 2006 se crea una apropiación para la Presidencia de hasta un 5% de los ingresos del Fondo General para satisfacer necesidades públicas y en el artículo 5 se establece otra apropiación de hasta un 1% del Fondo General destinada a cubrir calamidades públicas y desastres naturales. Ambas disposiciones parecen ignorar lo que establece la Ley de Presupuesto en los artículos 49, 50, 52 y 53.
A las apropiaciones de fondos consignados en los artículos 4 y 5 del proyecto de Ley de Gastos 2006 se agregan, otras partidas presupuestadas en el Capítulo 201 que conforman el total de recursos que serían manejados discrecionalmente por el Presidente de la República. Como son: RD$ 5,773.4 millones por concepto del 5% más el 1% de los artículos 4 y 5. RD$ 2,364.7 millones de la Oficina Supervisora de Obras, RD$ 1,835.0 millones para la línea 1 del SITRAM y RD$ 4,159.0 millones del Gabinete de Política Social, para un gran total de RD$ 14,132.1 millones.
Clasificación Económica del Gasto Presupuestado (En Que se Gasta)
La distribución económica de los gastos en el proyecto de Presupuesto de para el ejercicio fiscal 2006 mantiene una composición dentro de lo que ha sido la tradición de los últimos años en que los gastos de consumo, compuestos por las remuneraciones a empleados y la adquisición de bienes y servicios ocupan el primer lugar representando el 29.6% del total y un 7% del PIB. Estas partidas tienen créditos presupuestados por RD$ 70,643.0 millones. Los intereses de la deuda consumen el 7.5% del presupuesto con RD$ 17,842.0, las transferencias corrientes son RD$ 47,845.8 millones (20.1% del total). Los gastos de capital por su parte concentran RD$ 48,620.9 millones y las aplicaciones financieras suman RD$ 45,245.1 millones.
Distribución Funcional del Gasto (Para Que se Gasta)
Pese a que el total de recursos apropiados para gastos sociales (GS) en el proyecto de Presupuesto para el 2006 es un 37.0% superior a lo presupuestado en el 2005, las partidas destinadas a las funciones sociales, no logran recuperar los niveles de participación promedio que mantuvieron en la ejecución presupuestaria 1998-2003 (44.3% del total).
El monto apropiado para cubrir el gasto social en el presupuesto 2006 asciende a RD$ 90,743.7 millones equivalente al 38.0% del total programados y un 9.0% del PIB. Al finalizar el mes de noviembre de 2005 los gastos sociales ejecutados alcanzaron un total de RD$ 59,331.1 millones lo que representa una participación de 42.0%.
Un hecho relevante en la distribución funcional del presupuesto 2006 es que, igual que en el 2005, los créditos presupuestarios aprobados para el servicio de la deuda pública representan una significativa proporción del total, con un monto comprometido para esta partida de RD$ 62,284.8 equivalente al 26.1% de los gastos estimados para el ejercicio.
Es evidente que el servicio de la deuda pública interna y externa se ha convertido en una centrifuga devoradora del presupuesto público absorbiendo una proporción cada ves mayor del gasto gubernamental. Las partidas para pago de intereses y amortización de la deuda para el 2006 son casi 3 veces los gastos destinados a la educación y 3.74 veces los créditos apropiados para la salud.
Gastos Sociales Prioritarios en el Presupuesto 2006
Los Gastos Sociales Prioritarios (GSP), conformados por los gastos en Educación, Salud y las asignaciones para Agua Potable y Alcantarillado continúan en el 2006 en niveles bajos con un incremento proporcional conservador con relación a lo ejecutado en el 2004. Los GSP del 2006 ascienden a RD$ 47,013.7 millones, un 19.7% del total y un 52.0% del gasto social.
Detalles de las Transferencias de Recursos del Gobierno Central a Entidades Publicas y Privadas.
En el Presupuesto 2006 se consignan créditos por un monto de RD$ 65,465.4 millones destinados a cubrir los gastos de entidades del Sector Público Descentralizados o Autónomos y del Sector Privado. El análisis de los detalles del presupuesto nos permite destacar los siguientes renglones dentro de las transferencias con fondos nacionales al resto del sector público y al sector privado de parte del Gobierno Central.
Reflexiones finales
El Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos del Gobierno Central para el ejercicio fiscal 2006 no logra rebasar las limitaciones que tradicionalmente han sustentado la formulación y la gestión del presupuesto en nuestro país, lo que reduce las posibilidades de que este valioso instrumento cumpla con los propósitos que normativamente se le atribuyen, tales como, el de ser un medio para redistribuir las riquezas y reducir los niveles de pobreza.
Los niveles de centralización y discrecionalidad se ponen de manifiesto nos solo en lo escasos detalles sobre las estimaciones de ingresos y la ejecución presupuestaria del año que finalizo el 31 de diciembre pasado, si no en la apropiación de un alto porcentaje del presupuesto en la Presidencia de la República y en el Poder Ejecutivo que controlan directamente 38.1% de los créditos asignados para 2006.
Las fuentes de financiamiento del presupuesto dependen esencialmente de impuestos indirectos lo que le da un carácter regresivo al gasto público. El 56.0% de ingreso fiscales lo aportan los impuestos indirectos y sólo el 18.9% son generados por impuestos directos.
Las políticas de gasto contenidas en el presupuesto 2006 se enmarcan en la tradición, evidenciándose la continuidad de una tímida participación del gasto social en el gasto total y el creciente peso del servicio de la deuda como proporción del gasto.
El autor es economista, experto en presupuesto y finanzas públicas.
