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POR VÍCTOR L. RODRÍGUEZ
Las Modificaciones al Código Tributario presentadas en el Congreso Nacional tienen aspectos no cuantitativos que son relevantes, pero no son objeto de discusión o no predominan en el debate. La discusión en gran medida se limita al examen de los tributos como instrumentos de política económica y a las razones de su eficacia recaudatoria.
Los aspectos jurídicos están prácticamente ausentes. Estos aspectos jurídicos son los que queremos destacar, porque los mismos limitan los medios que tienen las personas para oponerse, en el marco del derecho, a los actos o decisiones de la Administración Tributaria, cuando le afectan y no están de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.
El artículo 2, del Proyecto de Ley de la Reforma Tributaria, modifica el Párrafo I, del artículo 62, del Código Tributario, disponiendo que los plazos para ejercer los recursos a que se refiere el Código Tributario se establecen a pena de caducidad del recurso correspondiente. La pretensión de la modificación de este Párrafo I, es eliminar la posibilidad de que los contribuyentes puedan interponer el recurso jerárquico ante la Secretaría de Estado de Finanzas sin antes recurrir a la Administración Tributaria.
De acuerdo con las deposiciones vigentes del Código Tributario los sujetos pasivos de la obligación tributaria pueden elevar el recurso jerárquico después de transcurrido el plazo de veinte días establecido en el artículo 57, del mismo Código, que establece el recurso de reconsideración. Según el Código Tributario, los contribuyentes, en sede administrativa, pueden optar por el recurso de reconsideración ante la Administración Tributaria o el recurso jerárquico ante la Secretaría de Estado de Finanzas, aunque debe dejar que pase el plazo del primero para poder interponer el segundo.
El Párrafo I, del artículo 62, tiene uno de los tantos errores que tiene el Código Tributario, porque dice: los plazos para ejercer los recursos a que se refiere el presente artículo y el anterior,. Cuando esta expresión, del Párrafo I, citado, se refiere al artículo anterior esta señalando el artículo 57, que es establece el recurso de consideración y como es obvio, no es el anterior del artículo 62. El artículo 61, se refiere al caso del rechazo de las pruebas por parte de la Administración Tributaria y no al recurso de reconsideración.
De acuerdo con la modificación del proyecto de Ley, cuando se quiera impugnar un acto de la Administración Tributaria será obligatorio primero interponer el recurso de reconsideración ante la misma administración, para luego, después que ésta falle, recurrir ante la Secretaría de Estado de Finanzas. Esto le daría a la Administración Tributaria el control del proceso impugnación, poniendo al contribuyente a merced su decisión porque hasta que ésta no falle no es posible elevar el otro recurso ante el órgano superior, Esto puede implicar un aumento de los costos del proceso para los contribuyentes, en término del pago de intereses al final del mismo.
Los que sustentan que es obligatorio primero recurrir ante la administración sin darle al contribuyente la posibilidad de optar por uno u otro recurso, de reconsideración o jerárquico, señalan que esto tiene como fundamento la doctrina escrita sobre este tema. Pero resulta, que los más importantes tratadistas sobre este tema tienen una opinión contraria esta posición. La Comisión que elaboró, en 1967, el Modelo de Código Tributario para América Latina, que ha servido de base para elaborar los códigos tributarios latinoamericanos, le da al contribuyente más que la opción entre el recurso de reconsideración o el recurso jerárquico. En el modelo de Código Tributario los contribuyentes puede optar entre el recurso en sede administrativa o ante los órganos jurisdiccional, estableciendo la vía directa para recurrir ante los tribunales de la sede jurisdiccional. El Comentario de la Comisión sobre este tema señalaba: La experiencia recogida en países que siguen este sistema, como Brasil y Argentina, es que los contribuyentes casi nunca recurren a la vía administrativa, en razón de que por una mal entendida solidaridad de cuerpo, existe una propensión a la confirmación de los actos que emanen desde los funcionarios de la propia administración, con lo cual sólo se logra el alargamiento de las causas.
La Comisión que realizó los estudios para la modificación de la Ley General Tributaria de España, en la parte de su informe que se refería a los recursos, señalaba que algunos miembros de la misma se inclinaban por la eliminación del recurso de reposición, que se interpone ante los órganos de la administración, pero considerando que ofrecía ventajas para la administración y los ciudadanos se decidió dejarlo. Pero señalaron, que el objetivo de mantener el recurso requería un cambio de talante de la administración, de manera que las resoluciones de los recursos no finalicen, de manera casi automática, con su desestimación. La Comisión española mantuvo el recurso de reposición como potestativo. Dando a los contribuyentes la elección de acudir ante la administración tributaria como órgano que dicto el acto recurrido o ante el órgano económico-administrativo encargado de conocer el recurso en un grado inmediatamente superior. Además, en el caso de interponer el recurso de reposición estableció un plazo breve de un mes para que la administración fallará, después de transcurrido el mismo quedaba abierta la posibilidad de acudir a la reclamación económica-administrativa por la presunción de desestimación del caso en el recurso de reposición y cesaba el cobro de los intereses por mora hasta el fallo de la Administración o hasta que el contribuyente decidiera recurrir.
Argentina estableció los plazos para ejerce los recursos a pena de caducidad como lo hace el proyecto de ley, pero dispuso un plazo de veinte días para dictar la resolución en reconsideración.
En la República Dominicana la Administración Tributaria no tiene plazo para dictar resolución de un caso sometido a su reconsideración y puede durar hasta el infinito dejando al contribuyente en un estado de incertidumbre. La Secretaría de Estado de Finanzas como instancia superior de la administración tiene un plazo de seis meses, si no falla, el contribuyente puede elevar el recurso de retardación ante el Tribunal Contencioso Tributario.
El profesor Valdés Costa, señalaba que frente a la conveniencia de abrir la posibilidad de que la administración haga examen de la de la legalidad de sus actos se alza la objeción práctica de que los recursos administrativos no logran los objetivos mencionados, ya que implican una prolongación de tramite, a veces considerables y generalmente inútil, pues, como lo demuestra la experiencia, el pronunciamiento final de administración mantiene el acto impugnado. Según, el mismo Valdés Costa, en los conclaves de discusión sobre derecho tributario ha habido una resistencia generalizada a atribuir a los recursos administrativos contra el acto de determinación el carácter de presupuesto procesal para las acciones ante los órganos jurisdiccionales. Esto se funda, según el mismo autor, en que la experiencia demuestra que la administración, además de la lentitud con que actúa, por regla general no emite pronunciamiento objetivo que puedan constituir un elemento favorable para la composición del conflicto, limitándose a confirmar el acto impugnado, o, lo que es peor, dejando vencer los plazos sin pronunciarse.
En conclusión, no existe ninguno fundamento normativo, o de la doctrina, para que se elimine la posibilidad de que los contribuyentes puedan elegir entre los recursos de reconsideración y el jerárquico con el objeto de ahorrar trámites. Al contrario, en las normas procesales moderna hay una tendencia mayoritaria que propugnar por darle la opción a los contribuyentes de escoger entre el recurso ante la Administración Tributaria o el recurso ante el órgano superior de la misma. La forma más radical de esta propuesta se decanta por la eliminación del recurso de reconsideración. Otra solución tendiente a limitar el papel de la administración en los contencioso administrativo tributario es la de establecer un plazo breve, no mayor de un mes, para que la administración decida sobre impugnaciones realizadas por los contribuyentes a los actos de la misma. El mismo plazo para lograr una decisión en el recurso jerárquico en muchas legislaciones no excede de los tres meses. Estas corrientes son las que determinan los cambios en las legislaciones más avanzadas.
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El autor es economista
