La facultad de la DGII para disponer el cierre tributario

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Para algunos especialistas del derecho tributario dominicano, cuando la DGII dispone el cierre de establecimientos comerciales actúa al margen de la ley. Estiman que si bien el cierre está previsto en la norma tributaria, al no serle conferida, literalmente, facultad a la DGII para disponerlo, lo lógico es que el mismo lo dispongan los tribunales. Esta es, sin embargo, una conclusión errada, pues a la misma se llega partiendo de una premisa equivocada: buscar en la Ley 11-92, que instituye el Código Tributario, el otorgamiento de una facultad expresa, literal, para disponer el cierre tributario.
El abordaje jurídicamente adecuado de esta cuestión exige empezar ubicando la facultad de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) para disponer el cierre de establecimientos comerciales, como parte de una potestad mayor: la potestad sancionatoria de la administración tributaria. La cuestión entonces debe plantearse en los siguientes términos: si el cierre de un establecimiento es una sanción, cuando la DGII lo dispone, lo que hace es desplegar el poder punitivo del Estado en el ámbito de la administración tributaria. En otras palabras, el cierre tributario es una modalidad específica de sanción que, dentro de un amplio abanico de medidas, puede adoptar legalmente la DGII en el ejercicio de su potestad sancionadora.
Basta con que a la DGII se le haya reconocido potestad sancionatoria para que pueda imponer todas las medidas de sanción previstas en la Ley que no impliquen la privación de libertad, por las razones que se verán más adelante. Al pretender que el hecho de que la Ley 11-92 no menciona expresamente la facultad de la DGII para disponer cierres tributarios, y derivar de ello la conclusión que dicha agencia no tiene esa facultad, se parte de un estrecho y, por suerte, superado criterio de interpretación del derecho basado en el contenido literal de las previsiones contenidas en las normas.
La interpretación del derecho ha de hacerse siempre en función del sentido y el propósito asignado a las disposiciones normativas en que éste se expresa. En el caso que nos ocupa, la potestad sancionadora reconocida a la DGII tiene por finalidad la garantía expedita de cumplimiento de los mandatos de las leyes que gobiernan el régimen tributario en el país para que el mismo sea más eficiente y equitativo.
A fin de avalar las consideraciones que se acaban de formular, procedamos a formular un breve análisis del fundamento constitucional y el desarrollo normativo de la potestad sancionadora de la DGII.
La Constitución dominicana ha reconocido expresamente la existencia de una potestad sancionadora puesta en manos de la administración en los siguientes términos: “En el ejercicio de la potestad sancionadora establecida por las leyes, la Administración Pública no podrá imponer sanciones que de forma directa o subsidiaria impliquen privación de libertad” (artículo 40.17).
En otras palabras, la administración pública -de la que forma parte la DGII con una especial posición de órgano autónomo- está investida de potestad para imponer sanciones por un mandato expreso de la Constitución a condición, eso sí, de que: I) dicha facultad esté establecida y reconocida por la ley y II) que no implique la privación de libertad de aquel contra el que se imponen las sanciones que correspondan.
En desarrollo de la disposición constitucional antes citada, la Ley 107-13, que regula los derechos y deberes de las personas en sus relaciones con la Administración Pública, ha previsto en su artículo 35 que “La potestad sancionadora de la Administración Pública sólo podrá ejercerse en virtud de habilitación legal expresa. Su ejercicio corresponde exclusivamente a los órganos administrativos que la tengan legalmente atribuida”.
En otras palabras, la potestad sancionadora de los órganos de la administración, es decir, la potestad para imponer sanciones que obliguen a las personas a cumplir sus deberes y obligaciones para con la administración, tiene que estar atribuida expresamente por ley. La ley que la atribuye es, por lo general, la que regula la actividad del órgano que la ostenta. Esto es condición de validez de dicha potestad. Llegados a este punto cabe entonces preguntarse ¿el marco jurídico que regula las actuaciones de la DGII le ha conferido potestad sancionadora? Por razones de espacio, la respuesta a esta pregunta se ofrecerá en la próxima entrega.

El autor es Abogado constitucionalista y profesor universitario.