Se ha cuestionado el carácter de la Ley de Reforma Fiscal recientemente aprobada en el Congreso Nacional. Según destacados juristas como Hugo Tolentino Dipp y Cristóbal Rodríguez, esta ley es de naturaleza orgánica pues la tributación, al estar incluida en el título XI de la Constitución atinente al régimen económico y financiero, vendría a ser una de las materias expresamente reservadas en el artículo 112 de la Constitución al legislador orgánico (“El carácter de la ley de reforma tributaria”, 24 de octubre de 2012, www.diariolibre.com).

 No compartimos la opinión de estos ilustres juristas. Y ello así por varias razones. En primer lugar, por una cuestión de principio. Tal como vengo diciendo desde la primera edición salida bajo el imperio de la Constitución de 2010 de mi manual de Derecho Constitucional, la Constitución establece como principio general la regla de la mayoría simple, salvo aquellos casos expresamente determinados por el constituyente.

Como bien ha señalado el Tribunal Constitucional español, “nuestra Constitución ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan solo para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basada en mayorías cualificadas o reforzadas” (STC 5/1981). Esto, a juicio de Ignacio de Otto, significa que, “al aprobar una ley orgánica se establece una grave hipoteca sobre el futuro legislador”, de donde se infiere la necesidad de interpretar “de forma restrictiva” el ámbito material reservado a la ley orgánica, pues, de lo contrario, se “podría producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del carácter democrático del Estado” (STC 5/1981).

Más aún, no se debe olvidar que las leyes orgánicas pueden propiciar no solo el bloqueo de las políticas legislativas sino también el atentado contra los derechos de minorías incapaces de resistir a grupos de poder que cuenten con mayorías absolutas en el Congreso, así como la creación de falsos consensos cuando estas minorías se ven obligadas a plegarse a las mayorías a cambio de apoyos en materias que nada tienen que ver con la legislación orgánica a aprobar.

En segundo lugar, cuando leemos detenidamente la sección relativa a la tributación e incluida dentro del título XI de la Constitución concerniente al régimen económico y financiero, notamos que en sus dos artículos esta sección se refiere exclusivamente a los “principios del régimen tributario”, es decir, la legalidad, la justicia, la igualdad y la equidad (artículo 243) y al modo en que los particulares adquieren y transfieren las exenciones tributarias conferidas por el Estado (artículo 244). De manera que el constituyente en modo alguno quiso reservar todo lo concerniente al sistema tributario al legislador orgánico, sino exclusivamente aquella parte del sub régimen de la tributación que tiene que ver con los principios fundamentales del régimen tributario y el modo de adquisición y transferencia de las exenciones tributarias.

Con razón señala Nassef Perdomo que asumir que todo lo tributario es materia reservada a la ley orgánica, incluyendo el establecimiento de impuestos, “es una interpretación tan amplia que haría inservible la distinción entre leyes orgánicas y leyes ordinarias” (“¿Debe ser una ley orgánica el ‘paquetazo’?”, 29 de octubre de 2012, www.acento.com.do).

 Insistimos en nuestra posición de principio: hay que interpretar restrictiva y no expansivamente las reservas de ley orgánica. La ley orgánica es, en gran medida, la prolongación de la actividad constituyente pero no debe conceptuarse como una herramienta ordinaria para la formulación de políticas públicas, como es el caso de los impuestos.  Si bien es cierto que, como indica el Tribunal Constitucional español, la tarea del legislador orgánico es la de un “constituyente permanente” (STC 1988) que articula una “democracia de consenso” (STC 1993), no menos cierto es que ese constituyente no debe ser convocado cada vez que se va a hacer una reforma tributaria.

Más aún, esta importante tarea no debe implicar un desplazamiento de la ley ordinaria por la ley orgánica, pues ello, como ya ha dicho Eduardo García de Enterría, “supondría destruir el concepto y la esencia misma de la Ley, que dejaría de ser autodisposición de la comunidad sobre sí misma a través de sus representantes legítimos, para convertirse en una realidad plural y variable que, en último término, el propio órgano legislativo podría modelar a su antojo”.

 Peor aún, si se permite que anteriores mayorías en el poder, que disfrutaron en su momento del porcentaje de representantes necesarios en el Congreso para desarrollar su política a través de una ley orgánica, congelen el rango de políticas que debieran ser disponibles para el legislador ordinario, se afectaría a las minorías y se bloquearía irrazonablemente la posibilidad de las reformas legislativas. De ahí que la ley orgánica es y debe ser excepcional respecto de la ley ordinaria.