La maldición de recursos naturales abundantes

La maldición de recursos naturales abundantes

JOSÉ LUIS ALEMÁN S.J 
Sachs y Warner han calificado de maldición la abundancia de recursos naturales especialmente del petróleo.  Mal sonante a nuestros oídos cansados de escuchar las desgracias de la carencia de petróleo la maldición nos parece casi blasfema. Aceptemos, sin embargo, el hecho de que bastantes países con abundancia de recursos no han desarrollado sus evidentes potencialidades.

Arabia Saudita, Nigeria, Venezuela y Angola son todos ellos países ricos en recursos y más bien pobres en crecimiento económico. También es verdad que los tigres asiáticos Korea, Taiwán, Hong Kong y Singapore tienen limitados recursos naturales pero se han desarrollado con pasmosa rapidez.

En apoyo de su maldición Sachs echó mano a la enfermedad holandesa consistente en que la abundancia de recursos tiende a fomentar unilateralmente la producción y exportación de materias primas restando factores de producción  a  las industrias de bienes elaborados: una especie de “crowding out” de sectores productivos. Esta explicación riñe con muchos hechos.

En efecto, una buena parte de los países mejor dotados de recursos son también los más desarrollados: Australia, Noruega, Canadá, Estados Unidos. Habría pues países maldecidos y países bendecidos por su dotación de recursos  y el problema económico giraría en torno a la explicación de resultados tan diversos.   

Mehlum, Moene y Torvik, profesores noruegos, creen haber encontrado (Enero del 2006) esas causas en el predominio de instituciones que en unos casos favorecen la producción pero  que en otras facilitan “rentas” especulativas sin necesidad de producción.

Hace décadas A. Krueger distinguió dos tipos de empresarios, rentistas y productivos, que obedecen a motivos e incentivos diferentes, Los rentistas dedican sus capacidades personales y sus recursos financieros a acentuar diferencias entre los mercados para aprovechar el arbitraje especulativo entre ellas sin necesidad de aumentar la producción. Los productivos aprovechan las desigualdades para aumentar la producción en renglones favorecidos. El énfasis de Krueger me parece  radicar en la diferencia de actitud entre quienes se deciden a aprovechar desigualdades creadas artificialmente por incentivos ajenos a la dinámica a largo plazo del mercado. Actualmente la atención de los economistas se centra más bien en acentuar el carácter rentista o productor de las instituciones de política económica.

El carácter predominantemente rentista o productivo (en general las instituciones pueden ser usadas de una u otra forma) se deja ejemplificar en varias de las políticas dominicanas que ofrecen incentivos para fomento de la producción.

1. Incentivos rentistas y productivos en República Dominicana

La creación de incentivos para ciertas actividades a través de políticas públicas supone por definición desconfianza en el dinamismo del mercado para alcanzar metas socialmente deseadas o, al menos, para superar fallas del mismo sean  auto generadas sean creadas por anteriores políticas. Las metas a las que se apunta son en ocasiones irrealizables como la superación de desventajas naturales de localización. El caso emblemático lo encontramos en políticas “generales” de desarrollo fronterizo no centradas en ventajas naturales a largo plazo. Empecemos por aquí.

a) Toda zona fronteriza que realmente separe un mercado de otro, caso República Dominicana-Haití, parte de una situación “natural” desventajosa:  

la limitación geográfica del  área de mercadeo logístico o sea de la zona a la que pudiera servir como centro de acopio y de oferta de servicios. Muchas veces se suma a esta desventaja natural otra dada por la distancia de los grandes mercados nacionales, la falta de comunicaciones óptimas, de energía, de centros financieros y de externalidades ligadas con la inexistencia de mano de obra calificada y de oficinas públicas. Esta desventaja se da también en el caso dominicano. Como consecuencia el nivel de vida, de empleo y de oferta de facilidades públicas y privadas (educativas y sanitarias, por ejemplo) resulta sensiblemente inferior al del resto del país. 

Se comprende por razones de solidaridad elemental que el Estado trate de compensar estas desventajas “naturales” mediante incentivos especiales al sector privado fronterizo. Las exenciones fiscales son la forma habitual de estos incentivos. En nuestro sistema tributario hablamos de exoneraciones aduaneras a la importación de materias primas y bienes de capital, del impuesto a las ganancias del capital, del ITBI y de impuestos selectivos al consumo.

Como consecuencia de los incentivos se crea en el país un sistema dual de costos que en igualdad de circunstancias favorece que una parte de las nuevas inversiones productivas tengan lugar en la Frontera. El Gobierno renuncia a posibles ingresos fiscales por cierto tiempo, por ejemplo 20 años. Pasado ese tiempo es posible evaluar el resultado de los incentivos: si fue bueno no habrá necesidad de continuar las exenciones, si malo no tiene sentido hacerlo;  teoría de la “industria naciente” de Hamilton- List.

Idealmente las exenciones debieran limitarse a la compensación de las desventajas relativas de la Frontera. Si su monto fuese mucho más alto el Estado fomentaría inversiones no basadas en ventajas naturales probablemente insostenibles a la larga que en caso extremo podrían ocasionar pérdidas de bienestar en las regiones que hoy tienen ventajas naturales.

Además de estos efectos productivos los incentivos, todos, pueden ser aprovechados provocando un desplazamiento de actividades existentes en otras localidades sin aumento de la producción global del país aunque con manifiestas pérdidas tributarias para el Gobierno y de bienestar para otras zonas. Quienes así actúan son más bien “rentistas” que aprovechan la desigualdad creada por los incentivos para aumentar sus ingresos con mínimo aumento de producción.

 Si no existe, como por definición hay que suponer en las regiones fronterizas, un competente y honesto cuerpo de inspectores resultaría muy fácil mudar el domicilio legal de las empresas hacia la frontera sin necesidad de molestarse en camuflar una no existente producción. Quien haya visitado Lichtenstein ese míni Estado entre Austria y Suiza habrá visto en una misma modesta casa, cerrada para más señas, letreros que afirman que allí está la sede legal de muchas empresas transnacionales. Los beneficios para Lichtenstein son absolutamente pequeños, las pérdidas fiscales para los Estados que eran sede de esas empresas cuantiosas. Triste ejemplo de inversión “rentista”.

b) Un ejemplo, más claro aún, de instituciones “rentistas” fueron los préstamos a bajísimo interés del Banco Agrícola de la República Dominicana. Era y es fácil recibir préstamos de fomento agropecuario digamos al 8% anual para depositarlos en bancos comerciales o en Certificados del Banco Central y ganar el doble de intereses sin aumentar en nada la producción.

El mismo fenómeno se da cuando se toman préstamos en dólares y se depositan en pesos. Obviamente existen  riesgos cambiarios apreciables pero también rentistas especuladores. En pura teoría y en economías reales Samuelson tenía razón cuando al hablar de la especulación la aceptaba porque al aprovechar la desigualdad de intereses, de impuestos, o de costos se contribuía por ella misma a reducir el diferencial que hace posible el arbitraje. Desgraciadamente el éxito del rentista reside precisamente en la no-producción.

2. Identificación de las instituciones rentistas

Al hablar de instituciones rentistas tenemos que aclarar que no conviene identificar instituciones con leyes; hasta cierto punto es irrelevante que existan leyes. Suponemos demasiado fácilmente que las leyes son la más alta expresión de instituciones o sea de normas generalmente aceptadas como válidas y capaces de dirigir la actividad social porque son expresión de la “voluntad general” y porque el Estado cuenta con los recursos coercitivos para castigar su incumplimiento. En realidad se dan instituciones, hábitos y conductas predecibles, sin necesidad de leyes.

Las leyes expresan más bien la voluntad de grupos poderosos, entre los que figuran dirigentes intelectuales o morales,   y no de las mayorías excluidas del poder. Este origen minoritario de las leyes no implica, sin embargo,  ni que  estén destinadas a servir exclusivamente a las élites, basta que no las amenacen, ni que siempre perjudiquen a las mayorías; el ejemplo de los derechos humanos  nacidos contra el  uso abusivo del poder parece atestiguarlo suficientemente. De hecho en toda sociedad muchas leyes nacen de la repugnancia moral experimentada y formulada no por los más poderosos sino por los “mejores” como diría Aristóteles (no pregunte quiénes son sino quiénes son oídos) frente a situaciones o crímenes que repugnan a buena parte de la sociedad.  Por supuesto el carácter legal no hace el milagro de modificar ipso facto la realidad aunque  es un factor importante, si realmente refleja el deseo de las mayorías, para mejorarla.

A medida que nos alejamos de los derechos de la persona para adentramos en sus derechos políticos, sociales y económicos percibimos dos problemas: el de una más militante ideología que quiere disimular los intereses de las minorías poderosas  y el de la importación de derechos y prácticas ajenas a las existentes.

 Las ideologías defienden los intereses de las minorías aduciendo “bienes públicos” comunes como nacionalismo, patria, tradición lo que reclama para su evaluación el ejercicio despiadado del “principio sospecha” como instrumento de análisis del “cui bono” a largo plazo (para quién resultará bueno).

Más compleja es la problemática de la importación de instituciones contra realidades de profundas raíces históricas. En estos casos, cuando nos referimos a reformas institucionales económicas y sociales, hay que tener en cuenta que ellas obedecen a las prácticas y normas “universales” de países poderosos a cuyo comercio  no podemos y no queremos renunciar. Resulta entonces obligado aprobar leyes sin fuerte motivación para cumplirlas de parte de las minorías poderosas en disfrute del poder público y de quienes se benefician de sus contratos.

Al no coincidir las leyes con lo que desean las minorías tenemos una situación muy nuestra: las leyes, máxima expresión de las instituciones, no ofrecen sesgos abiertamente rentistas pero su incumplimiento real, unido casi siempre  a un hipócrita cacareo de la voluntad de cumplirla, las hace inoperantes y a mediano plazo desincentiva no sólo posibles inversiones extranjeras sino también y sobre todo inversiones nacionales. Si en parte el éxito de una inversión mayor depende no sólo de favores iniciales de un Gobierno sino de los que vendrán detrás,  está muy en su lugar la pregunta de si vale la pena comprometer los recursos disponibles incluyendo el trabajo del empresario en inversiones productivas o si no es mejor dedicarlos a actividades especulativas, a trabajar nexos políticos o a invertirlos en el extranjero.

Un país con esta debilidad institucional está expuesto, además, a inversiones externas e internas financiadas por el lavado de dinero. El aliado por excelencia de estas inversiones es la complicidad implícita de muchos políticos y funcionarios que no cumplen sus leyes. La conciencia moral en el campo económico no suele disponer de compartimentos estancos que aíslen unas operaciones ilegales de otras legales. El país acabará por convertirse en país vitando para inversiones legítimas cuantiosas.

En algunos países este tipo de instituciones rentistas explica que la abundancia de recursos naturales, especialmente del petróleo invite  inclusive a aumentar la actividad rentista en desmedro de la productiva. En el Congo enormemente rico en recursos minerales de toda índole, incluyendo petróleo, su abundancia permitió a Mobutu aumentar los beneficios políticos  de comprar votos  a través de una ineficiente distribución de gastos, nombramientos y  contratos públicos. Sólo en países con instituciones adecuadas es posible mitigar los perversos incentivos políticos de semejante abundancia de recursos naturales.

En esos países es perceptible una clara tendencia a la ingobernabilidad; el Gobierno termina por ser incapaz de asegurar una seguridad básica a sus ciudadanos especialmente a la mayoría pobre. La abundancia de recursos naturales  favorece la violencia, el robo y el saqueo por parte de señores locales en lucha intestina, y hasta guerras civiles.

3. Reflexión final

Tanto el Acuerdo Stand-By con el Fondo como el tratado del CAFTA-RD demandan cambios esenciales de nuestras instituciones financieras, monetarias y fiscales en el sentido de hacerlas menos “rentistas” o sea menos dependientes de favores públicos y privados.

Al Estado se le pide disminución de favoritismos en la concesión de contratas e inversiones, en el manejo del Presupuesto, en rendición diáfana y pública  del gasto público y en endeudamiento externo. Todo esto supone una disminución sensible del poder populista y paternalista del Ejecutivo. Vivimos el caso de instituciones económicas importadas. ¿Seguimos las mismas tendencias de países que aceptan de palabra oral o escrita instituciones antirrentistas pero sin ánimo de cumplirlas?

Eso temo. El Gobierno incumple manifiestamente el espíritu  del Decreto Puente que prohíbe   el otorgamiento concesionario sin licitación de obras públicas (Metro), supera límites de endeudamiento externo (Petrocaribe) e incurre en manifiestos excesos de gastos “electorales” justificados malamente por algunos como “comunes” en nuestra historia política.

Decía San Pablo que esperaba contra toda esperanza. Todo puede cambiar y sin violencia ciega. México prueba que se pueden dar pasos de gigante para dejar de ser  Estado de un partido superrentita. Allí se cuestionan públicamente  gastos electorales al extremo de resultar insoportable que el Presidente haga campaña por su partido  porque una vez electo es Presidente de todos y no de los suyos.

El mal no está sólo en el Gobierno; parte de los empresarios y del pueblo lo quieren todavía paternalista y rentista. Por ahora tenemos instituciones rentistas toleradas o queridas. Conclusión: mientras que esta situación no cambie alegrémonos de que nuestros recursos naturales, que no son pocos, excluyan el petróleo. Si éste abundase. ¿Qué sería del país?

 En cambio Noruega, Canadá, Australia y Estados Unidos son países ricos muy bien dotados de recursos naturales. La maldición de los recursos naturales abundantes presenta obviamente muchas excepciones.

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