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POR JUAN BOLÍVAR DÍAZ
Con la convocatoria del Consejo Nacional de Migración hecha por el presidente Leonel Fernández se intenta poner en práctica la Ley 285-04 del 15 de agosto del 2004, definida como un «híbrido cargado de contradicciones y visos de inconstitucionalidad».
Dicha ley fue el resultado de una improvisación, cuando la mayoría senatorial perredeísta dejó de lado un proyecto de amplio consenso fruto de 15 años de intentos por adecuar la legislación en la materia a los requerimientos de la época, del derecho internacional y la sociedad dominicana.
La intención del gobierno es instituir una política nacional de migración, objetivo barajado sistemáticamente en las últimas décadas, pero que no ha logrado pasar de declaraciones altisonantes y rachas de deportaciones de haitianos, con escasa consideración de los derechos humanos.
Organos fundamentales
Hace dos semanas, tras una reunión en el Palacio Nacional con los organismos relacionados con los asuntos de migración, el presidente Leonel Fernández anunció la convocatoria del Consejo Nacional de Migración (CNM) instituido por la ley 285-04. La reunión está prevista para el lunes 18 de julio.
El interés del primer mandatario es el establecimiento de una política nacional sobre inmigraciones que provea al Estado de un instrumental de mediano y largo plazo con que regirse especialmente frente a la siempre ascendente presencia de haitianos que buscan mejores condiciones de vida.
El CNM está previsto en los artículos 7 al 10 de la nueva ley para coordinar las instituciones responsables de la aplicación de la política nacional de migración. El mismo estaría integrado por la mayoría de los secretarios de estado: Relaciones Exteriores, Trabajo, Fuerzas Armadas, Obras Públicas, Salud, Agricultura, Turismo e Interior y Policía, quien lo preside. También por el presidente de la Junta Central Electoral y los presidentes de las comisiones de interior y policía del Senado y la Cámara de Diputados.
El Consejo debe reunirse ordinariamente cada seis meses y sus funciones básicas son, diseñar políticas, preparar planes quinquenales de políticas migratorias, así como estrategias de uso de mano de obra inmigrante.
Otro órgano, previsto en el artículo 11 de la ley, sería el Instituto Nacional de Migración, concebido como ente técnico asesor del CNM. Lo integrarían representantes de las Fuerzas Armadas, de la Policía, el director de la Oficina Nacional de Planificación, y delegados del empresariado, laboral y de la sociedad civil, presidido por el director general de Migración y con un director ejecutivo.
Un elemento fundamental para la aplicación de la ley de Migración es su Reglamento, que según el artículo 153 debía dictarse dentro de los 180 días de la promulgación de la ley, que ocurrió el 15 de agosto del 2004, lo que implica que el plazo venció hace 4 meses. Aunque el director de Migración ha declarado que trabaja en su elaboración, lo que sería materia fundamental de la reunión del próximo día 18.
Otra previsión importante de la ley 285, en sus artículos 151-154 es el Plan Nacional de Regularización Migratoria que debe preparar el CNM en el plazo de 90 días después de su constitución.
Consenso frustrado
El sociólogo Frank Báez, quien ha trabajado como consultor sobre Migraciones de la Secretaría de Relaciones Exteriores, da cuenta del largo proceso de 15 años y tres gobiernos que condujo a la ley aprobada hace 10 meses en un resumen que efectuó al efecto.
El primer paso específico se dio en noviembre de 1989 con la solicitud de una consultoría a la Organización Internacional de Migraciones (OIM), de la que a principios de 1991 resultó un «Proyecto de Estatuto Migratorio». Aunque el presidente Balaguer y sus funcionarios estaban en plena faena antihaitiana, denunciando supuestos planes de fusión y la creciente inmigración, dejaron engavetado el documento.
Fue con el gobierno del Doctor Leonel Fernández que se reactivó el esfuerzo en 1996, retomando el proyecto para una revisión por parte de la Dirección General de Migración, de nuevo con asesoría de la OIM. Se fortalecieron los mecanismos de control y sanción y se introdujo el concepto de «tránsito» para los inmigrantes indocumentados, como forma de excluir a los descendientes de haitianos nacidos en el país de la condición de dominicanos.
El proyecto llegó entonces al Congreso Nacional, el 27 de febrero del 2000, en los finales del gobierno. Luego el canciller Hugo Tolentino, ya en el gobierno perredeista, auspicia una revisión del proyecto que dormía en el Congreso para lo que contrató a los sociólogos Frank Báez y Wilfredo lozano y a la abogada Carmen Amelia Cedeño. El resultado fue introducido al Congreso por el presidente Hipólito Mejía en el 2002.
Este proyecto fue objeto de discusiones y diferencias en una comisión congresional, que lo llevó a vistas públicas, quedando entrampado. Entonces el canciller Tolentino encarga una revisión para buscar consenso. La coordina Carmen A. Cedeño, con la participación de Lozano y Báez. Y se convoca y consulta a profesionales y especialistas, como Pelegrín Castillo, Flavio Darío Espinal, Alejandro González Pons, Carlos Dore, Plinio Ubiera, José del Castillo, Bernardo Vega, Eduardo García Michel y otros.
Este segundo proyecto fruto de la cancillería tampoco mereció la aprobación legislativa, pese a que el partido gobernante tenía el control de ambas cámaras. Por el contrario, el Senado con 29 de 32 miembros perredeístas, dejó de lado el consensuado y a través de una Comisión Especial elaboró un cuarto proyecto, mezclando elementos del último con el del presidente Fernández. Fue el aprobado al vapor sin vistas públicas ni discusiones para que pudiera ser promulgado por el agrónomo Mejía en su última jornada como presidente, el 15 de agosto del 2004.
Objeciones a la ley
Justo cuando se anunció la convocatoria del CNM, 15 organizaciones de la sociedad civil y 9 abogados incoaron un recurso de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia, anunciado esta semana.
Los impetrantes piden que se declare la inconstitucionalidad y nulidad de 11 artículos de la ley 285-04, centrando su objeción en el 36 que se sobrepone a la Constitución de la República para establecer la categoría de «en tránsito» a todos los que vivan en el país sin estatus legal de residente.
Se trata del elemento más conflictivo de la ley, cuestión que en la práctica han venido ejecutando diversas autoridades en las últimas dos décadas, al negarse a registrar como dominicanos los descendientes de haitianos nacidos y residentes en el país, aunque sin documentación legal.
El artículo 11 de la Constitución dice que son dominicanos «Todas las personas que nacieren en el territorio de la República, con excepción de los hijos legítimos de los extranjeros residentes en el país en representación diplomática o los que estén de tránsito en él».
El problema del «tránsito» en la ley es que es intemporal, puede ser eterno, del nacimiento a la muerte. Al amparo del artículo 11 de la Constitución ningún juez que se respete podría declarar no dominicano a un hombre o mujer de 20 o 30 años, nacido aquí y que no ha salido nunca del territorio nacional. ¿En tránsito para dónde puede ser declarado?
El recurso aduce violación del principio de igualdad ante la ley, vulneración de la inviolabilidad de la vida, represión de la libertad de tránsito, y desconocimiento del derecho al debido proceso.
Entre las entidades que han sometido el recurso de inconstitucionalidad están las integradas por domínico-haitianos o dominicanos de ascendencia haitiana. Pero también tres especializadas en la defensa de los derechos humanas, como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Comité Dominicano de Derechos Humanos, y el Grupo Santo Domingo de Amnistía Internacional. También hay cuatro del mundo religioso, como el Centro Dominicano de Asesoría e Investigaciones Legales (CEDAIL), órgano de la Conferencia Episcopal Dominicana, la Pastoral Cristiana de los Derechos Humanos, el Servicio Jesuita a Refugiados y Migrantes y el Centro de Estudios Padre Juan Montalvo.
Recomiendan revisión
Entre las incógnitas de la Ley de Migración está si su reglamento dará alguna oportunidad de normalizar su estatus migratorio y su nacionalidad a los hijos de haitianos cuyos padres residen en el país, miles de ellos por décadas. O si se pretenderá aplicar retroactivamente la legislación, al margen del precepto constitucional del jus solis.
Mientras tanto, se sabe que los sociólogos Frank Báez y Wilfredo Lozano recién prepararon un «Informe General sobre la nueva Ley de Migración» a petición de una Comisión del Centro de Estudios Dominicanos de la influyente Fundación Global, Democracia y Desarrollo.
En dicho informe no solo se señala el conflicto por el derecho a la nacionalidad, sino numerosas incoherencias, vacíos y confusiones de roles de los diversos organismos instituidos en el texto legal. Lozano ha dicho que la nueva ley «es un híbrido cargado de contradicciones y con visos de inconstitucionalidad».
Tras considerar que «numerosos son los puntos críticos que deben señalarse donde la ley es incoherente, viola principios constitucionales o riñe con principios y compromisos de la nación en materia como derechos humanos, garantías del debido proceso, libertad de tránsito, etc», el informe recomienda la creación de una comisión revisora de la ley, señalando más de una docena de asuntos específicos.
Las perspectivas no apuntan a un nacimiento suave del CNM y mucho menos al establecimiento de una política nacional migratoria, para la cual los sociólogos Báez y Lozano también han adelantado un proyecto por encargo de la Secretaría de Relaciones Exteriores a partir del proyecto de ley del 2000.
