La preocupación de la administración tributaria

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Especial para Hoy 2 de 2. Pasando al segundo componente, que es la parte central de la preocupación de la administración tributaria, es muy importante que el contrato establezca con claridad reglamentaciones y normativas que faciliten los controles y la fiscalización. Este aspecto es usualmente descuidado debido a la limitada participación de la administración tributaria en la elaboración o revisión de los contratos mineros.

Es común que los Estados se vean en la imposibilidad material de gestionarlos adecuadamente por ausencia de instrumentos de control y de facultades administrativas. Esto se produce muchas veces por la existencia de contratos que incluyen normas de control y fiscalización tributarias al margen del marco legal general o de los códigos tributarios respectivos, que definen claramente las facultades de determinación y fiscalización de las administraciones tributarias.

Una deficiente gestión de fiscalización de un contrato de concesión generará, sin dudas, insatisfacciones de Estados y ciudadanos, que al final producirán cuestionamientos al contrato mismo.

En este contexto, más allá de la existencia de estos gravámenes, es fundamental que estén claramente definidos los tratamientos a elementos que impactan la liquidación de éstos, tales como: 

i. La forma de compensación de las pérdidas que se generan en los primeros ejercicios,

ii. El método de depreciación de activos adquiridos por la inversión privada pero también aquellos que el Estado ha cedido,

iii. Los métodos y procedimientos recomendados para el cálculo o el uso de comparables en los casos de operaciones entre vinculados, etc.

iv. Alcance y facultades de auditorías, en este caso de la administración tributaria. Las posibilidades de ejecutar análisis de riesgo como etapa previa a una auditoria.

v. Definición de obligaciones de remisión de información a la administración tributaria

vi. El tratamiento de ventas a futuro, por su impacto en el cálculo de la recuperación de la inversión y por la necesidad de analizar la relación con el comprador.

vii. Las reglas de subcapitalización o capitalización delgada para evitar cargos excesivos de endeudamiento que penalizan las utilidades

Todas estas disposiciones sobre procedimientos que impactan la liquidación de los impuestos establecidos en el contrato, se convierten en determinantes a la hora de cuantificar los impuestos a pagar.

Otros dos aspectos muy relevantes, son los que tienen que ver con las normas de Precios de Transferencia y las regulaciones respecto al uso de Normas Internacionales de Contabilidad y más ampliamente de Información Financiera.

Aunque reconocemos las dificultades para disponer de toda la información necesaria de operaciones comparables, estamos convencidos de que se puede obtener una valoración adecuada que permita a las administraciones tributarias liquidar o fiscalizar el pago de los impuestos de las empresas mineras.  Está claro que uno de los mayores riesgos, desde el punto de vista de una administración tributaria, en la fiscalización de las empresas multinacionales es el establecimiento de un efectivo sistema de gestión que sea adecuado para estructuras empresariales dispersas y confusas como las de este tipo de empresas.

Identificar las operaciones con vinculados, exigir informes de precios de libre competencia, asegurarse que se hagan los ajustes fiscales correspondientes cuando los precios pactados entre relacionados difieran de los precios entre partes independientes, son procedimientos vitales si se quiere lograr que la determinación de los montos de impuestos que deben pagarse se acerquen a lo ideal.  Esto es todavía más notable en los casos de empresas que invierten con altos niveles de financiamiento que penalizan las ganancias y la recuperación de la inversión. 

En ese contexto, alcanza mayor importancia que los contratos provean a la administración tributaria amplias facultades de fiscalización para aplicar las normativas reconocidas de precios de transferencias. O mejor aún, que siempre estén referidas a las disposiciones aplicables a los contribuyentes ordinarios explicitas en los Código Tributario.

El otro aspecto que señalamos es el uso de normas contables internacionales y de información financiera que contribuyen grandemente a obtener informaciones comparables, pero también a entender las transacciones a la luz de los estándares internacionales. Esto resulta ser un complemento para el adecuado entendimiento y valoración de operaciones con relacionados.

No menos importante para el esquema de control es la firma de acuerdos de intercambio de información, haciendo uso de los modelos de la OCDE, ya sea en el marco de los acuerdos de doble tributación (Artículo 26) o de forma independiente. Este modelo de acuerdo de convenio sobre intercambio de información a efectos fiscales, permite que estén al alcance de las administraciones tributarias informaciones relevantes sobre las operaciones de las mineras, respecto a sus exportaciones y ventas, etc. Con ello se pretende combatir los efectos negativos de la “competencia fiscal perniciosa” que produce el que muchas estructuras empresariales de multinacionales terminan en un país de baja tributación.

El intercambio de información es una forma de verificar datos de exportaciones, de precios, de propiedad de activos, de estructura societaria, tenencia de acciones, o inversión en partes sociales de cualquier tipo de sociedad etc. También aspectos como la validación de los precios reales de los equipos y maquinarias relacionados directamente con el negocio, se facilitan cuando se dispone de herramientas como los acuerdos de intercambio de información. 

Desde el punto de vista del control tributario, hay que reconocer la importancia de la transparencia fiscal como un valor de las empresas mineras y por eso la autoridad tributaria debe preocuparse por la implementación de normativas para la remisión de información de las operaciones que impactan la liquidación de los impuestos desde las empresas mineras.

En este sentido, vale destacar las iniciativas como las del Código de buenas prácticas de transparencia fiscal  del FMI y las Normas del EITI como iniciativa primero de la sociedad civil y luego de varios países liderados por el Reino Unido, que incluyen principios de transparencia para los pagos e ingresos del sector extractivo. De esta última iniciativa se desprenden criterios y normas que hacen hincapié en la rendición de cuentas de las empresas respecto a sus ingresos e impuestos pagados y de los gobiernos respecto al uso de los recursos procedentes de esta industria.

Estas iniciativas, aunque de cumplimiento voluntario, al ser acogidas por gobiernos e industrias mineras, pueden marcar la diferencia en la relación fisco-contribuyente en este tipo de actividad.

Sobre este particular, existe una oportunidad de estructurar un modelo de transparencia que garantice, por un lado,  que los impuestos que esa actividad debe aportar a los ciudadanos de los países que son propietarios de los recursos aprovechados sean los previstos; por otro, reglas claras para la actuación de los gobiernos a través de sus autoridades fiscales; y también la rendición de cuentas a los ciudadanos que permitan que su percepción sobre las industrias y la gestión estatal en defensa de sus intereses sea  más positiva.

Notas sobre el Caso de República Dominicana Aunque lejos de poder tipificar la República Dominicana como  país eminentemente minero, se observa que las expectativas sobre el potencial aporte sobre los ingresos fiscales son altas.

Desde el receso de Falconbridge (cuyo contrato data de 1957) y que en el año 2007 aportó cerca del 1% del PBI, el sector minero no ha aportado prácticamente nada al fisco Dominicano. Este contrato establece el pago de Impuesto Sobre la Renta con una tasa menor a la general y un impuesto sobre lo que denomina Total de Beneficios Mensuales, que define como las libras exportadas por el valor que resulta al restar al precio unitario el costo unitario. El tope de pagos previstos alcanza el 50% de los beneficios que se obtengan.

En los últimos años se han suscrito dos contratos importantes para la extracción de oro.

Una de esos con Barrick Gold (2002 y 2009), empresa con la cual recientemente el gobierno Dominicano acordó algunos cambios al contrato original que espera produzca ingresos desde el año en curso, según datos oficiales.

Este contrato incluye un régimen tributario integrado por ISR a una tasa menor que la general, una regalía o impuesto sobre ventas netas del costo de producción y un impuesto de Participación de las Utilidades Netas (PUN) sujeto a la variación de precios. La complejidad del contrato constituye su principal oportunidad de mejora.

El otro contrato importante, firmado con Laguna Limited (2004), establece una regalía denominada Retorno Neto de Fundición o “RNF” y un impuesto sobre los beneficios netos denominado Participación sobre Utilidades Netas o “PUN”. Los pagos del PUN comenzarán a partir del año fiscal en que el Flujo de Efectivo de las Operaciones, excediere por primera vez el “monto de recuperación”, que corresponde a los montos invertidos para llevar el proyecto hasta el comienzo del período de operaciones, lo cual equivale a la inversión inicial.

Los tres contratos adolecen de una definición de los procedimientos para el control tributario que permita su efectiva gestión y establecen regímenes de imposición distintos. 

El reto para que esta actividad se convierta en un sólido contribuidor a las finanzas públicas dominicanas está en lograr un marco regulador equilibrado y moderno para favorecer la inversión y a la vez el control del estado.

Un marco regulador debería asegurar el cumplimiento de la visión y los objetivos del estado y los ciudadanos, pero además garantizar un régimen fiscal que facilite el control, genere transparencia y fortalezca las instituciones técnicas en materia minera y fiscal.

Para terminar, vale la pena citar el principio número 1 de la Norma de EITI, que entiendo recoge el sentir de muchos sin importar si son parte del Estado, de la sociedad civil o de las empresas mineras:  “Compartimos la opinión de que el uso prudente de la riqueza de recursos naturales debería ser una fuerza motriz importante para el crecimiento económico sostenible que contribuya al desarrollo sostenible y a la reducción de la pobreza. Sin embargo, si no se administra adecuadamente esta riqueza, puede producir efectos económicos y sociales negativos.”.