POR JOSÉ LUIS ALEMÁN SJ
Desde que Musgrave publicó en 1959 su Teoría de las Finanzas Públicas sabemos los economistas y los que no lo son  que el Presupuesto es el instrumento práctico ideal para organizar los gastos públicos conducentes a cumplir tres funciones principales: colocación macroeconómicamente eficiente de recursos, política estabilizadora  anticíclica  y manejo de la deuda pública.

Sin embargo la reforma fiscal se entiende generalmente como reforma tributaria en orden a aumentar los recursos disponibles por el Gobierno. Esta preferencia es comprensible por la disminución del ingreso y de la riqueza privada que los impuestos conllevan. En el caso dominicano esta tendencia nada patológica -los dominicanos no solemos ser masoquistas- se agrava por una opinión pública que arranca del carácter expoliador de los gobiernos (como si fuese característica única del sector público y como si no existiese una “acumulación originaria” en el inicio de casi todas las fortunas) y de una larga experiencia histórica que se actualiza en los acuerdos que se discuten con el FMI y el CAFTA-DR, las  dietas y yipetas de lujo y las contrataciones de obra y de personal sin auténticos  subastas y frecuentemente extravagantes.

Desearía recordar algo tan simple como la necesidad política de considerar el doble aspecto de una auténtica reforma fiscal: los ingresos y los gastos públicos.

CONVENIENCIA DE UN PACTO FISCAL

Piedra angular del pacto sería una ley que asocie ingresos públicos por variación de impuestos o de sus tasas con gastos públicos especificados y controlados. La falta de confianza en los Gobiernos milita eficazmente contra la aprobación de nuevas cargas impositivas y a favor de la disminución del gasto público. En principio el acuerdo debe estipular en qué se gastarán los fondos así originados y bajo qué reglas se desembolsarán y cómo se monitorearán.

a) Especificación de los gastos. Las estimaciones sobre  la recaudación esperada de nuevos impuestos son imprecisas especialmente cuando estos se justifican como compensación a la supresión de otros vigentes. En principio la reforma impositiva que se propone no apuntaría a aumentar los ingresos públicos. La conclusión lógica sería la inexistencia de ingresos adicionales y consiguientemente el sin sentido de querer especificar gastos adicionales  a ser financiados especialmente en una coyuntura difícil de costos del petróleo y estancamiento económico como la actual.

 Definitivamente incluir en el pacto fiscal nuevas reglas sobre el destino de los fondos impositivos (por ejemplo qué monto porcentual se dedicaría a cada una de las tres funciones de Musgrave) requeriría una modificación sustancial del presupuesto aprobado y podría ser ficticia ante el  peso de la crisis.

 b) Desembolso y monitoreo. Ya que administrativamente no es posible incluir en el actual pacto fiscal el destino de esos fondos y que el hacerlo podría ser económica y socialmente arriesgado, debiera insistirse más en su uso pulcro y transparente.  En el Memorando del Acuerdo Stand-By con el FMI el Gobierno acepta un programa de Reformas Fiscales Estructurales que la sociedad y el Congreso pueden y deben exigir. Recordemos:

* “La responsabilidad sobre todos los aspectos de la gestión presupuestaria, incluyendo ingresos, gastos y financiamiento estará centralizada bajo una determinada secretaría de Estado para diciembre de 2005”.

* “La nueva Ley Orgánica de Presupuesto requerirá que el gasto por encima de los topes presupuestarios establecidos deba ser aprobado por el Congreso mediante un presupuesto complementario”.

* “La reforma de la Ley sobre Compras Gubernamentales impondrá a todas las compras públicas de financiamiento interno y externo, los contratos y otras adquisiciones públicas, reglas estrictas de oferta pública, basadas en las normas internacionales.

* “El objetivo de la reforma de la Tesorería es mejorar mediante el uso de una sola cuenta del Tesoro, la administración de flujos de caja y el proceso de proyección y ejecución del presupuesto”.

Estas reformas estructurales simplifican el control de los fondos públicos y permiten al Congreso y a la sociedad ejercer más control de los gastos. El CAFTA-RD añade explícitamente el derecho de los actores económicos a conocer las regulaciones y normas administrativas junto con el de impugnación de decisiones públicas y en caso de incumplimiento eventuales sanciones. Si los Gobiernos se resisten a aceptar estos acuerdos o los ignoran basados en el peso de una lamentable historia es porque tienen algo que esconder.  Precisamente lo que la sociedad debe urgir es la eliminación del bajo mundo de los intereses partidistas, condición in- dispensable para recuperar la credibilidad pública en materia impositiva.

LA REFORMA TRIBUTARIA

No quiero zambullirme en el torbellino de las escuelas filosóficas que buscan fundamentar el monto de los impuestos: el enfoque de contribución a los beneficios recibidos, el de la capacidad de pago o el de votación. En el fondo no son escuelas excluyentes o no debieran serlo. Pretendo más  bien imaginarme la situación de algunos grandes grupos de contribuyentes en cuanto se refiere a su capacidad de pago y de receptores de bienes públicos.

a) Los productores industriales nacionales. La creencia de que los  productores en general pueden soportar mayores impuestos porque sus ganancias son exorbitantes es hoy obviamente inexacta a pesar del consumo conspicuo de otros tiempos y de ahora.  Gústenos o no las ventajas comparativas frente a la concurrencia de productos extranjeros han disminuido. Prescindiendo de las ventajas logradas por los importadores con la sobre valuación del peso frente al dólar es imposible negar que un recargo cambiario del 13%  y altos costos y calidad de la energía eléctrica han dado a los productores industriales extranjeros apreciables ventajas.

A diferencia del sector comercio que por lo general puede rotar su capital varias veces al año (muchas veces hasta mensualmente como los supermercados)  el tiempo de espera entre el inicio del pedido de materias primas y la venta al consumidor es más bien largo. Por ejemplo si suponemos que el capital invertido por una  empresa comercial tarda dos meses en ser recuperado un margen “usual” del 15% sobre los costos implicaría al año 15×6 % de ganancia (90% del capital). Por supuesto hay que ser cuidadoso al estimar la velocidad de recuperación del capital en diversas ramas comerciales o industriales pero en general los márgenes mayores en  ventas  de la industria no significan mayores márgenes anuales de beneficio.

 El CAFTA-RD eliminaría el recargo cambiario y los aranceles a bienes de capital y materias primas -algo ya logrado por nuestros competidores centroamericanos-  mejorando innegablemente la situación financiera de los productores industriales. Sin embargo, es justo reconocer que se trata de una mejora relativa; el problema energético pesa sobre ellos.

b) Las exenciones fiscales concedidas a empresas de Zonas Francas de capital nacional o extranjero y su ejemplar cumplimiento han favorecido las inversiones nacionales en ellas en desmedro del fisco y en incremento de empleos. Obviamente estas ventajas fiscales no pueden compensar en el área de textiles las pérdidas impuestas por la reevaluación del peso y el aumento de la competencia china y centroamericana. En buena parte es irreal la objeción de que se beneficiaron de la devaluación del 2003 y 2004: subieron los salarios, la energía y el transporte.

La crisis de desempleo está ahí especialmente para empresas textiles  que no puedan aprovechar las nuevas reglas de origen limitadas antes a que las telas fuesen  importadas de Estados Unidos.

De todas maneras el régimen fiscal preferencial concluirá con el año 2009.  En cualquier caso es preciso no olvidar para fines tributarios la importancia estratégica del subsector para el empleo y la inversión directa y  el impresionante record de seguridad legal ofrecida por el Estado dominicano durante casi 30 años.

c) Puede que no sea exagerado afirmar que la clase media dominicana -usemos como indicadores salarios tres veces superiores al salario mínimo legal, tiene carro y educa a sus hijos en escuelas privadas- ha visto descender su nivel de vida apreciablemente. Al menos esta es una consecuencia defendible del leve mejoramiento de la distribución de ingresos medida por el coeficiente de Gini y de programas de INESPRE y desayuno escolar para zonas pobres.

  La diferencia con la clase media norteamericana es hiriente: allá  puede obtener buena educación pública a bajo costo, servicios y medicinas a los ancianos, energía eléctrica confiable y préstamos hipotecarios para vivienda y carro a intereses bajísimos. Nada más injusto entonces que argumentar la baja carga tributaria de la clase media.

 Por otra parte la exención del impuesto sobre la renta de los intereses percibidos y frente a la tributación al fruto del trabajo asalariado es un privilegio. La mejor lógica tributaria exigiría el mismo trato y los mismos tramos vigentes en general  del impuesto sobre la renta (exención hasta cierto nivel, tasas marginales de 15, 20 y 25%), nunca el pago de un  impuesto general por cada transacción bancaria. Existe, sin embargo,  el peligro de manejar el capital líquido fuera del sistema bancario supervisado, lo que oculta los ingresos. Como siempre hay leones que abren cuentas en diferentes instituciones y con distintas personerías jurídicas o compran certificados diversos.   Por eso sería más práctico el famoso y criticado “anticipo” del impuesto sobre la renta, un porcientodel monto de cada pago de intereses que beneficie al tenedor.

c) Asalariados formales exentos de pago de impuesto sobre la la renta. Existe una corriente de opinión que desea bajar el monto exonerado de ingresos por debajo de 240,000 pesos anuales. Por tres razones creo que esta propuesta es defendible siempre y cuando se respete como límite el monto del salario mínimo más alto, digamos 7,500 pesos mensuales o 100,000 pesos anuales y que se establezca a partir de esa suma una tasa impositiva marginal de no mas del 5% hasta 240,000 anuales.

La primera razón es la conveniencia de recuperar la primacía de los impuestos directos sobre aquellos que tasan la producción (impuestos aduaneros, recargo cambiario, ITBIS no ligados al consumo final) aumentando su costo. Sin esa primacía toda lucha auténtica contra la inflación y a favor de la creación de empleo, especialmente en un mundo de competencia global,  es engañosa.

La segunda razón es comprensible sólo para los juristas. La república romana siempre distinguió entre el ciudadano (el “civis”) capaz de tributar y de servir en el ejército y el proletario (el que sólo tenía prole  para trabajos serviles). El proletario, en el sentido romano, era sumamente costoso para Roma -los empresarios organizadores de la venta de trigo y de espectáculos,  “pan y circo” recibían del Estado el pago; los romanos no pagaban directamente por ellos). Los derechos ciudadanos los beneficiaban y les deban derecho a reclamarlos ante el tribuno del pueblo. Pero junto a sus derechos tenían sus deberes: tributos y milicia. Si queremos desterrar el populismo necesitamos ciudadanos conscientes de sus derechos y de sus deberes. Una sociedad dual sólo es justificable por la extrema miseria de parte de sus componentes y es increíblemente costosa.

La tercera razón es coyuntural: es bien probable que la eliminación del recargo cambiario y de los impuestos aduaneros al capital y a las materias primas exigidos por el CAFTA-RD y la OMC unida a una mayor competencia como resultado de la apertura a los mercados mundiales baje los precios de los bienes de consumo demandados por los asalariados y muy en concreto el de los electrodomésticos,  repuestos de carro y leche en polvo.

d) Por las mismas razones y por la necesidad de dedicar recursos  sustancialmente mayores a mejorar las posibilidades de todos (paradójicamente la única forma de poder llegar a  bajar a largo plazo el gasto público) parece necesario aumentar las tasas del impuesto sobre la renta en la misma proporción  que la aplicable a asalariados formales hoy exentos: si tres, tres; si cinco, cinco porciento adicional.

CONCLUSIÓN

Como la reina tiene que parecer y ser virtuosa los Gobiernos tienen que buscar el bien común y parecer que lo hacen.

En lo posible el sistema tributario en un mundo competitivo apunta a no subir los costos de producción, por una parte, y a tasar los ingresos por paga a factores (trabajo, empresa, capital, tierra), por otra parte, evadiendo tratamientos discriminatorios para situaciones idénticas aunque tasando proporcionalmente más a quienes poseen mayor capacidad de pago y diseñando mecanismos fáciles de administrar, no muy rebuscados y políticamente aceptables. Porque en última instancia la población decide directa o indirectamente nos guste o no. La teoría impositiva debe ser factible y lo factible teórico.

Frente a Calderón de la Barca que poetizó sobre la vida como sueño, “y los sueños sueños son”, prefiero hoy a Virgilio quien animando a los remeros de Eneas a luchar contra la corriente del Arno y poblar Roma sentenció: “pueden hacerlo porque  se les nota el convencimiento de poder”: possunt quia posse videntur.