En tiempos de austeridad económica, los gobiernos ven a menudo experimentar disminuciones en las recaudaciones fiscales y restricciones políticas sobre los aumentos tributarios. Así, la necesidad global de disminuir el consumo y la inversión se suele reflejar como una necesidad de reducir los gastos públicos. Con todo, es poco relativamente lo que se sabe acerca de cómo los gobiernos toman decisiones sobre gastos, o cómo compensan entre consumo e inversión o entre sectores y categorías de gastos.

Una forma de enfocar programas efectivos de reducción de gastos sugiere ceñirse a reglas analíticas que produzcan contracciones apreciables a corto plazo. Cuando se habla de recortes presupuestarios en un país, normalmente los gobiernos prefieren recortar proyectos de inversión nuevos y no los que estén en marcha, el nuevo empleo en lugar del actual, o materiales y gastos de viaje (sobre todo personales), favoreciendo ministerios que sean políticamente poderosos o reduciendo los que se han ampliado más rápidamente en el pasado. Se suele pensar que ciertos sectores son más vulnerables que otros ante las reducciones, pero son escasos los análisis puntuales que puedan demostrarlo.

En cambio, los sectores sociales, en especial, ni siquiera son propuestos a recortes, pues generalmente están considerados muy sensitivos. En general, los programas, en cuanto se han ampliado, parecen difíciles de reducir, sobre todo si generan grandes beneficios de empleos. Así mismo, los gobiernos parecen poco dispuestos a reducciones en campos que tengan apoyo de asistencia externa, tanto por temor de oponerse a donantes de ayuda como debido también a que dichos ahorros son considerablemente menores.

Medir la vulnerabilidad

Con el fin de identificar una modalidad común en los recortes presupuestarios, una fórmula sencilla, pero muy útil, para aislar sectores que pudieran experimentar recortes es considerando el método de la vulnerabilidad del gasto público. Este método busca, a través del análisis en los niveles de crecimiento promedio en los componentes o categorías del gasto, relacionar de manera proporcional las expansiones y reducciones acaecidas durante un periodo considerado.

Lo primero que pudiera analizarse es si los gastos reales disminuyen en uno o más años. Una baja en los gastos reales y no en los nominales se podría tomar como un indicador de austeridad presupuestaria por parte del Gobierno. Para ello no hay que hacer más que utilizar un deflactor implícito de los precios para el Producto Interno Bruto (PIB) o, en su lugar, dividir el nivel de gastos entre el Índice de Precios al Consumidor (IPC).

Los datos deben tomarse de las cuentas consolidadas del Gobierno central por funciones, excluyendo los gastos de las sociedades y empresas de propiedad pública. En este caso, se procede a clasificar el gasto del Gobierno central en sus dos renglones: gasto corriente y gasto de capital. El primero detalla el gasto en salarios, materiales y suministros, transferencias corrientes y en intereses de la deuda externa e interna. El segundo, detalla los gastos en maquinarias y equipos, construcciones y transferencias de capital.

Para medir la vulnerabilidad fiscal de los diferentes sectores a los recortes de gastos, parece lógico suponer que un sector está relativamente bien protegido cuando su nivel de gastos se reduce en una menor proporción que la reducción en los gastos totales. Y al contrario, un sector se considerará vulnerable si su reducción porcentual excede del promedio del periodo. Así podría servir de medida de vulnerabilidad en el gasto público un indicador de sensibilidad, que no es más que una simple razón entre las variaciones porcentuales en los gastos sectoriales con respecto a las variaciones del gasto público total.

Cuando la razón presenta un valor superior a uno, podríamos interpretar que dicho sector está altamente vulnerable, en tanto, que un valor entre cero y uno indicaría una baja vulnerabilidad, con menor reducción proporcional en el sector pertinente. Un valor negativo indicaría que, a pesar de las reducciones en los gastos globales, el sector tiene todavía la posibilidad potencial de poderse expandir.  Aplicando esa técnica al caso local, encontramos entre 1988-2008 que un incremento promedio de 28.3% en los gastos corrientes ante un aumento promedio de 25.8% en el gasto público del Gobierno central reflejó un índice de vulnerabilidad de 1.35. Esto quiere decir que por cada peso en que se incrementó el nivel de gastos corrientes en dicho periodo, el gasto total creció en 1.35 pesos.

En contraste, dicha vulnerabilidad promedio para los gastos de capital fue inferior a 1, arrojando un índice de 0.60, que indica una baja vulnerabilidad. El nivel de gastos totales había venido disminuyendo desde  2001, decreciendo 32.6% en términos reales (sin el efecto de la inflación) en 2003. Sin embargo, el gasto corriente aumentó 19.2%  ese año y 84.1% en 2004, experimentándose caídas hasta aumentar 28.2% en 2008. Los gastos de capital subieron vertiginosamente en 2004 (65.3%) y 2005 (45.7%), cayendo 1.07% en 2006 y subiendo de nuevo en 2007 (48.1%) y 2008 (35.6%).

Este impacto determinó una vulnerabilidad promedio de 1.35 en los gastos corrientes y de 0.60 en los de capital, cayendo los primeros y subiendo los segundos desde entonces por debajo de ese promedio.

Costos económicos y políticos

El manifiesto sesgo en el sentido de mantener gastos ordinarios o gastos en sectores sociales puede ser reflejo de una preferencia por el consumo actual frente a la inversión y el consumo futuro. Esto debido a que dichos gastos muestran típicamente un decidido sesgo apreciable al componente de empleo. Las políticas públicas pueden encontrar más aceptable disminuir la inversión, el crecimiento y el consumo futuro, sobre todo si estas reducciones son inciertas y lejanas, que hacer reducciones políticamente difíciles en el consumo actual. Como los gastos corrientes y sociales son relativamente intensivos en mano de obra, y tienen altos costos ordinarios, la reducción de sus montos no solamente recorta servicios básicos altamente apreciados por el público, sino que también causa desempleo relativamente alto por unidad de producción.

En contraste, los gastos ordinarios se pueden reducir a menudo en los sectores productivos y de infraestructura eliminando subsidios. En épocas de restricción económica, los gobiernos suelen ajustar los mecanismos de fijación de los precios para eliminar la carga presupuestaria de los subsidios para artículos  como alimentos, fertilizantes y electricidad. Los recortes en la producción pueden no disminuir la producción real. Pero la eliminación de subsidios, lleva en sí sus propios costos políticos. Por otra parte, la disminución de fondos para gastos en infraestructura y producción podría originar considerables costos económicos reales en infraestructura subutilizada o con insuficiente mantenimiento, como carreteras o las obras de riesgo.

Las cifras de nuestra economía  indican que la reducción promedio en gastos reales de capital por parte de los gobiernos ha sido considerablemente más elevada que la reducción promedio de los costos ordinarios. Una comparación de los datos sobre reducción global en los gastos sectoriales y en los gastos de capital, indica que fue más fácil recortar el gasto en desarrollo o capital que en gastos corrientes, lo cual sugiere un interés en mantener el gasto en empleo, contrario a lo que sucede con el presupuesto de capital, que tiene un menor componente de empleo.

En ciertos casos, sin embargo, pueden ser aceptables los recortes en infraestructura, sobre todo porque la relación entre el nivel de desarrollo en infraestructura y el desarrollo global es de por sí muy tenue. 

La cifra

8.1% ha sido la tasa  de crecimiento real (restando la inflación) promedio del gasto público (y 25.8% la nominal) de la R.D. entre 1988 y 2008. En ese lapso, los gastos corrientes promediaron  28.3% y los de capital 23.4%.

Zoom

Control del gasto

 Ante la difícil elección de reducir el gasto público, los gobiernos consideran una amplia gama de factores, como los costos políticos y económicos, consumo actual frente a consumo futuro, y el efecto potencial sobre el empleo, la distribución y el bienestar. Pero se ha comprobado que cuando  ponen en práctica programas de austeridad, no necesariamente aplican reducciones generales en los gastos. Los gastos de capital se ven  más rebajados que los gastos corrientes. Dentro de los presupuestos corrientes y de capital, los componentes sociales y administrativos parecen estar relativamente bien protegidos, en tanto que la infraestructura y la producción absorben reducciones desproporcionadamente mayores. Lo que sí parece obvio es considerar el deber de controlar mejor el crecimiento del gasto público antes que  aumentar los ingresos con más impuestos.