¿Liberalizar o controlar la cuenta de capitales de un país?

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La movilidad del capital es un tema económico que ha dado mucho de que hablar. Los que defienden la libertad de los flujos de capital privado a través de las fronteras aducen que sus beneficios pueden permitir mayor inversión, crecimiento económico más rápido y mejores niveles de vida contribuyendo al desarrollo de los mercados financieros internos. Los que están en contra de esa libre movilidad aducen que los flujos de capital pueden exponer a los países a perturbaciones externas y pueden tener un efecto desestabilizador. Por ello, proponen establecer una serie de controles al flujo de capitales tales como encajes, impuestos o limitaciones de acceso.

En la economía mundial de hoy día la movilidad del capital es, en general, un objetivo aconsejable. No obstante, cuando un país cuenta con un sector financiero vulnerable y una política macroeconómica inadecuada, tanto el peligro de una brusca salida de capitales como la falta de absorción nacional ante las volátiles entradas de capitales conllevan a una serie de riesgos que posibilitan crear dificultades para la gestión de la política monetaria y el control de la inflación, así como para la estabilidad cambiaria y la competitividad de las exportaciones.

[b]Entradas y salidas de capitales[/b]

La entrada de capitales en la balanza de pagos de un país tiene su origen en factores internos y factores externos. Los factores internos están determinados por la búsqueda de mejoraría de la relación riesgo/rentabilidad para los inversionistas extranjeros a través de tres mecanismos: (1) el nivel de solvencia de un país, según los indicadores de gestión de la deuda externa (capacidad de pago); (2) el aumento de la productividad, derivada de las reformas estructurales y de la confianza en la gestión macroeconómica (programa de estabilización); y (3) por el nivel de flexibilidad del régimen cambiario del país receptor. Por otro lado, los factores externos están determinados por la presencia de fuerzas cíclicas, como el nivel de volatilidad de las tasas de interés mundial, y fuerzas estructurales, tales como la estructura de costos y competitividad (economías de escala), la previsión de utilidades y las oportunidades de diversificar riesgos o viabilizar inversiones.

Por su parte, la salida de capitales de una economía generalmente parece tener su origen en el ámbito nacional o en el extranjero, aunque algunos observadores sostienen que sus causas son predominantemente de origen interno. Así, los cambios de política originan variaciones de los flujos, de forma tal que cuando estas variaciones son frecuentes e impredecibles, el nivel de inestabilidad será elevado y el crecimiento será bajo. Por otro lado, se plantea el argumento de que los movimientos de los flujos de capital tienen escasa relación con la evolución de los factores económicos fundamentales de los países y que la arbitrariedad de los flujos se debe a cambios en las condiciones de la liquidez mundial y al comportamiento de los inversionistas. El movimiento neto de capitales en una economía estadísticamente se refleja en las entradas (+) y salidas ( ) en las partidas de capitales de corto, mediano y largo plazo, en aquellas que se asientan a través de la inversión extranjera directa y en la cuenta de errores y omisiones de la balanza de pagos.

[b]¿Liberalización o controles?[/b]

Los elementos esenciales de la configuración del nuevo orden mundial que surgieron a raíz de la posguerra se ampararon en el Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional (FMI), creado con el objetivo de supervisar el nuevo sistema monetario internacional. En su Artículo VI, Sección 3, establece que los países miembros pueden “ejercer los controles que consideren necesarios para regular los movimientos internacionales de capital”. Para entonces, el FMI daba prioridad a la liberalización del comercio y a la eliminación de las restricciones a la cuenta corriente de la balanza de pagos, más que a la liberalización de la cuenta de capital, básicamente debido a que éstos últimos desempeñaban un papel menos importante en la economía mundial.

Durante los últimos 30 años, muchos países han reducido los controles de capital en el contexto de una liberalización y desregulación general de los mercados financieros internos. Este proceso ha dado lugar a debates sobre la secuencia adecuada de la liberalización en dos campos: la balanza de pagos, donde hay que determinar si debe liberalizarse primero la cuenta corriente o la cuenta de capital, y el sector financiero, donde hay que determinar si la liberalización financiera interna debe preceder a la apertura externa. El dilema que se plantea es, por un lado, liberalizar los capitales coordinando la política económica nacional con la internacional, o recurrir a controles temporales y graduales internos hasta que la economía apunte por senderos de crecimiento.

Las propuestas que sustentan el establecimiento de controles se basan en dos criterios básicos: en la existencia de “fallas del mercado”, cuando hay divergencias entre los movimientos del capital y los parámetros fundamentales de la economía, y en los llamados “arbitrajes de mercados”, cuando suceden diversas estructuras de riesgos y rendimientos relativos entre los flujos internacionales de capitales. En este contexto, todo conflicto que pueda surgir entre los intereses nacionales e internacionales está vinculado a la orientación de los flujos de capital y al tamaño de la economía que los recibe. Si una economía recibe un volumen de capital que sobrepasa su capacidad de absorción, la afluencia crearía problemas para la gestión de la política económica, sobre todo en lo que respecta a las políticas monetaria y cambiaria. Es en estas circunstancias que ha surgido una argumentación en favor de los controles a cierto tipo de entradas de capital. La idea es que las restricciones pueden complementar otras medidas más convencionales (como la esterilización y el ajuste fiscal) encaminadas a mantener una afluencia consecuente con la capacidad de absorción de la economía. Si bien cada país puede defender la validez de estos argumentos, desde la perspectiva internacional, imponer controles a la afluencia de capital no tiene sentido para los países con una sólida política económica. Un enfoque más racional sería corregir la política económica en los países en que ésta es inadecuada (donde hay salidas de capital). Los instrumentos apropiados para su éxito son la supervisión internacional y el crédito condicionado.

[b]Las preferencias[/b]

Es al FMI que le corresponde un papel esencial en el logro o no de la liberalización ordenada de la cuenta de capital y en el análisis de los flujos y mercados de capital. Con sus actividades de supervisión (vigilar y advertir sobre el comportamiento de metas económicas y condicionar su políticas de préstamos a través de cambios estructurales y acuerdo de políticas) el FMI puede proporcionar a los mercados de capital información sobre la política económica reduciendo así los “fallos del mercado” y la necesidad de “arbitraje” por parte del mercado.

En la economía global, la continua liberalización de los flujos de capital es preferible a la regulación por dos razones fundamentales: una es la conveniencia de que haya continuidad en la orientación de la política económica. La otra razón, puramente pragmática, es demostrar que los controles han sido ineficaces al analizar y comprobar sus resultados. En la crisis de Asia, los casos de Corea, Indonesia y Tailandia demuestra como, habiendo adoptado diversos enfoques con respecto a la apertura de la cuenta de capitales, solo lograron una liberalización parcial con considerables aumentos en la afluencia de capital. En los tres países, se evidenciaron sistemas bancarios internos ineficientes que contribuyeron a la acumulación de vencimientos de corto plazo. El crédito excesivo a entidades interrelacionadas distorsionó la estructura de incentivos y la rápida expansión del crédito bancario sometió a excesiva presión a los mecanismos de evaluación del crédito canalizándose fondos hacia actividades no rentables o especulativas. Las deficiencias de la política económica llevaron a la acumulación de un volumen insostenible de deuda externa contraída por empresas nacionales. Los tres países habían vinculado su moneda al dólar de EE.UU. y las altas tasas de interés internas, necesarias para respaldar el tipo de cambio, atrajeron capital a corto plazo y alentaron a las empresas nacionales a buscar préstamos en moneda extranjera.

Si bien es difícil evaluar la efectividad de los controles, al parecer, éstos han sido eficaces principalmente como medida temporal. En la literatura económica se reconoce que los controles generalmente no deberían considerarse como instrumentos de política a los cuales disponer de manera permanente. Sí pueden tener cierta utilidad y desempeñar un papel constructivo cuando estos son bien supervisados. Siendo los controles un arma de doble filo y dadas sus externalidades (generalmente, los controles impuestos por un país afectan adversamente a otros), la economía contemporánea le ha ido cada vez más dando mayor validez a la necesidad de contar con estrictos programas de supervisión nacional e internacional. Esa validez permitiría vigilar y verificar los indicadores de control requeridos para proteger transitoriamente la balanza de pagos, adoptando al mismo tiempo medidas encaminadas a eliminar la necesidad de mantenerlos.