Hoy 
Por Nelson A. Suárez
La Presidencia de la República ha asignado discrecionalmente recursos presupuestarios por RD$ 84,293.1 millones (ochenta y cuatro mil doscientos noventa y tres millones) en los 11 años transcurridos entre 1994 y el 2004. Esta anormalidad es una de las principales distorsiones de la que ha adolecido por décadas la administración presupuestaria dominicana.
LOS MITOS
Son muchos los mitos que se han tejido en torno a esta práctica, criticada por los políticos en la oposición; pero santificada cuando están en el gobierno. Algunas de las razones que se esgrimen para justificar esta distorsión se resumen en los siguientes puntos:
´´ La Administración Pública carece de la agilidad necesaria para responder adecuada y oportunamente a las necesidades sociales urgentes, el Presidente debe tener capacidad de responder afectiva y rápidamente a las necesidades urgentes ´´
´´ La incapacidad de las distintas dependencias gubernamentales para ejecutar sus presupuestos, obliga a que la Presidencia como tiene mayor agilidad de respuesta a las necesidades de la población ´´
´´ La ocurrencia de sucesos inesperados tanto externos como internos requieren una reorientación del gasto para ajustarlos a la realidad ´´
LAS REALIDADES SOBRE LOS EXCEDENTES Y LA DISCRECIONALIDAD
Los hechos y las cifras muestran una realidad que contradice y desmiente los mitos señalados. Desde el punto de vista institucional las verdaderas causas de esta problemática hay que buscarlas en el sistema presidencialista y caudillista que se ha entronizado en la nación desde su fundación.
En términos operativos, el manejo discrecional del presupuesto puede ser explicado por:
Las deficiencias inducidas de la administración presupuestaria para realizar un adecuado y científico proceso de programación presupuestal,
Cierta rigidez en los procedimientos para realizar modificaciones presupuestarias,
Debilidad de los mecanismos de control y fiscalización del gasto público,
Incumplimiento de las normas sobre transferencia de fondos, y
Ausencia de transparencia y rendimiento de cuentas en el uso de los recursos del Estado.
En esencia, el uso indiscriminado durante mucho tiempo del Fondo Especial 1401 como expresión concreta de la discrecionalidad ha estado motivado en el hecho de que mediante este procedimiento se han asignado decenas de miles de millones de pesos, burlando la Constitución y las leyes, así como los procedimientos de fiscalización y control del gasto, para favorecer la aplicación de recursos en bienes, servicios e inversiones divorciados de las prioridades establecidas en la Ley de Gastos.
ANTECEDENTES DE LA DISCRECIONALIDAD PRESUPUESTARIA
El manejo discrecional del presupuesto en nuestro país es una nefasta herencia del trujillismo, perfeccionada por el balaguerismo y penosamente reivindicada por la mayoría de los políticos que han gobernado en los últimos 20 años. En 1929 fue promulgada la Ley No. 1111, ´´ Ley de Presupuesto ´´ producto de un proceso encomendado por el gobierno de entonces a un grupo de expertos de los Estados Unidos conocidos como ´´ Misión Dawes ´´. Esta Ley, que podría considerarse avanzada en su época, sentó las bases de lo que sería el sistema presupuestario dominicano y plasmaba una visión democrática de la gestión del presupuesto. A partir del 1937 se modifica esta Ley para colocar la Oficina de Presupuesto bajo control directo del Presidente de la república, situación que se preservó en la Ley 531 del 1969, manteniendo vigente los artículos 20,21, 22, 23 y 24 de la Ley 1363 del 1937.
QUE DICE LA LEY SOBRE LOS EXCEDENTES Y LA RESERVA PRESUPUESTAL
En el Capitulo IV de la Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público No. 531 de diciembre del 1969, en los artículos del 49 al 55, se legisla sobre la Reserva Presupuestal. El artículo 49 establece que la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRES) preparará una programación donde se determine la suma estimada a recaudarse cada mes, en relación con los ingresos anuales presupuestados para el Fondo General. Los ingresos por encima de esta suma constituyen el excedente sobre el estimado mensual.
LOS EXCEDENTES Y LA RESERVA PRESUPUESTAL
En el artículo 50 de la referida Ley se dispone como se aplicarán los excedentes de ingresos del Fondo General. El 75% se destinará a acumular en la Tesorería Nacional un fondo especial a disposición del Poder Ejecutivo que se aplicara a aquellas necesidades que juzgue conveniente (discrecionalmente) y en el artículo 51 se establece que el 25% restante se destinará a acumular en la Tesorería Nacional un Fondo de Reserva Presupuestal.
La forma en que debe utilizarse el Fondo de Reserva Presupuestal queda definida en el artículo 53, identificándose tres circunstancias al respecto:
a. Sujeto a reembolso, para avanzar la suma que fuere necesaria para iniciar el presupuesto de cada año fiscal.
b. No reembolsable, para cubrir cualquier parte no ingresada conforme al estimado del ingresos realizados por la ONAPRES.
c. No reembolsable, para cubrir gastos que ocasionen acontecimientos extraordinarios, calificados de emergencia o calamidad pública.
COMO SE CALCULA EL EXCEDENTE
En correspondencia con lo que manda la Ley 531, y en cumplimiento de la reglamentación dispuesta por el Decreto 646-02, en el 2003 se incluyo por primera vez en el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos el estimado mensual de ingresos al Fondo General, el cual era de RD$ 54,152.6 millones distribuidos mensualmente. Según las publicaciones oficiales las recaudaciones ejecutadas en ese año llegaron a RD$ 56,083.9 millones, arrojando un excedente de RD$ 1,931.3 millones. La distribución correcta de este monto implicaría destinar el 75% del total (RD$ 1,448.5 millones) para uso del Poder Ejecutivo y el restante 25% (RD$ 482.8 millones) para acumularlo en la Reserva Presupuestal. Sin embargo, en este año, como ha sido la práctica por décadas, la Presidencia de la República asigno discrecionalmente, más de cinco mil seiscientos millones de pesos.
LAS CIFRAS
Tomando como referencia las operaciones presupuestarias del gobierno entre el 1994 y el 2004, los excedentes anuales acumulados suman un total neto de RD$ 21,023.9 millones. Esta cifra resulta de la diferencia entre los ingresos estimados al Fondo General para el período ascendentes a RD$ 406,090.9 millones y los ingresos recaudados en el mismo lapso por RD$ 427,114.8.
De haberse cumplido con lo que dispone la Ley 531, la Presidencia de la República debió utilizar discrecionalmente (F-1401) en los últimos 11 años el 75% del total del excedente acumulado, es decir un monto equivalente a RD$ 15,767.9 millones; en tanto que, en el Fondo de Reserva se tenía que acumular el restante 25%, ascendente a RD$ 5,256.0 millones.
Lo que han hecho reiteradamente las autoridades de la administración presupuestal y financiera del gobierno es autorizar ilegalmente el uso de recursos a la Presidencia muy por encima de los excedentes efectivamente generados y no acumular el Fondo de Reserva. Como ejemplo de la afirmación anterior cabe señalar, que no obstante el hecho de que los excedentes efectivamente generados en el período analizado sólo ascendieron a RD$ 21,023.9 millones, la Presidencia de la República asignó en el mismo período recursos presupuestarios con el Fondo 1401 y el 1979 por la impresionante cifra de RD$ 84,293.1 millones. Este monto, equivalente a un 15.0% del total de recursos interno ejecutados entre 1994-2004, pone de manifiesto el nivel de discrecionalidad y centralización del presupuesto público en nuestro país.
Para que la Presidencia de la República haya podido sobre ejecutar discrecionalmente su presupuesto en más de 84 mil millones de pesos entre 1994 y 2004, el resto de las secretarías de Estado han tenido que sub-ejecutar el suyo. Efectivamente, como se muestra en los siguientes datos, el presupuesto para gastos con cargo al Fondo General aprobado por el Congreso Nacional para todas las dependencias del Gobierno Central excluyendo la Presidencia de la República durante el período 1994-2004, fue de RD$ 365,809.9 millones. Sin embargo, los gastos ejecutados por estas dependencias en esos once años sólo fueron de RD$ 305,477.8 millones; es decir, RD$ 60,332.1 millones menos que lo autorizado por el Poder Legislativo.
El hecho de que las distintas dependencias gubernamentales dejaran de aplicar más de 60 mil millones del presupuesto autorizado, en los 11 años analizados contrasta con la realidad de que en el mismo lapso los ingresos del Fondo General ejecutados superaron las estimaciones en todos los años, con excepción del año 2001. Durante el periodo comprendido entre 1994 y el 2004 El gobierno presupuestó ingresos al Fondo General por RD$ 406,090.9 millones y las recaudaciones fueron de RD$ 427,114.8 millones, es decir RD$ 21,023.9 millones más.
La realidad de las últimas tres décadas ha sido que se dejan de asignar los gastos debidamente autorizados por el Congreso a las secretarías de Estado, para asignarlos discrecionalmente por medio de la Presidencia en proyectos y programas no aprobados en la Ley de Gastos. Esta práctica es violatoria de las normas establecidas en la Constitución y en la Ley 531 sobre transferencia de fondos de un Capitulo a otro.
LA REALIDAD DEL CONTROL PRESIDENCIAL
En 1994 la Presidencia de la República ejecutó el 54.9% del presupuesto del Gobierno Central. Aunque esta situación ha cambiado en los últimos años, el Poder Ejecutivo sigue controlando alrededor del 15.0% del gasto gubernamental y mantiene una influencia determinante en la decisión de gasto del resto del sector público.
Si sumamos los créditos presupuestarios aprobados a favor de la Presidencia de la República por el Congreso Nacional entre 1994 y 2004, observaremos que sólo ascienden a RD$ 49,344.2 millones, lo que contrasta con los gastos efectivamente asignados por este Capitulo en el mismo período que se elevaron a RD$ 133,637.5 millones.
Es evidente que la situación de centralización y discrecionalidad en la administración presupuestaria de la República Dominicana amerita una redefinición a los fines de adecuar la gestión del presupuesto a los nuevos esquemas de integración internacional y de lucha contra la pobreza. Continuar con los actuales paradigmas es una amenaza a la precaria sostenibilidad fiscal vigente.
El autor es economista y ex director de Presupuesto.
