POR JOSÉ LUIS ALEMÁN S.J.
Desde el inicio de la República se han defendido, cuando se está en el Gobierno, y atacado, cuando se es oposición, los nombramientos presidenciales de los empleados y funcionarios públicos.

Ha llegado la  hora en la consulta sobre la Constitución de debatir una vez más los espúrea aunque constitucionalmente legitimados poderes imperiales del Presidente en nombre de una emergencia que dura ya ciento sesenta años pero que se debió y debe a la conveniencia política de menguar poder a opositores políticos nacionales.

 Desde el punto de vista administrativo esta dependencia de los empleados públicos del Presidente no refleja la realidad: es imposible para ningún ser humano “dirigir” tareas complejas de miles de personas. La única razón de esta anómala situación es político-partidista o político-personalista. En la consulta no debemos jamás olvidar que estamos ante un problema  dominicano secular de orden político en su más cruda y primitiva dimensión: dificultar la pérdida de poder y robustecer la posición de quienes lo detentan.

Consecuentemente los argumentos de conveniencia administrativa y económica tienen en el orden práctico un peso menor al debido. Razón para insistir en ellos. Pero afilemos más, antes del análisis económico, la naturaleza política del tema.

 A todo Presidente le convienen amplios poderes para nombrar  y despedir en la administración. Eso está sabido y también dicho. El problema político está en que también conviene a buena parte de los gobernados.

A)Le conviene a los pobres de oficio pero responsables de conciencia lograr un empleo que les permita sobrevivir y mantener su familia. Más que la lotería la suerte del pobre honrado depende de su militancia no de su simpatía partidista. Si por falta de oportunidades o por desprecio de ellas en la juventud, en la muchachez más exactamente, no se prepararon para el cada día más exigente competencia por una vida “cómoda” que vaya más allá del comer mucho y del gozar más, no  han perdido por eso los derechos a vivir. El presidente y su poder de nombrar son lo más parecido a lo que en el cristianismo es Dios y la Gracia o favor inmerecido regalado con simpatía y sin atención a imposibles méritos.

B)Hay también otros pobres que sí han usado las oportunidades de educación y que se han esforzado por triunfar en el mercado pero no logran ir a parte. También para ellos los nombramientos por el Presidente son deseables además de merecidos. Si otros triunfaron donde ellos fracasaron no es por impreparación sino por la mala suerte, por no haber estado en el lugar y tiempo oportuno o por  no ser ricos o de familia “intelectual” entrenada en etiqueta y protocolo.  Este grupo es gigante: buena parte de más de 350,000 estudiantes universitarios.

C)Además de pobres hay muchos ricos a quienes les va la vida en que el Gobierno los nombre a ellos o a sus hijos y amantes en altos puestos bien pagados. Ellos están con quien los nombre.

D)Los políticos de  partidos sin programas y casi sin causa necesitan la gracia presidencial más que la tierra seca aguas de mayo. Sin nombramientos no pueden ofrecer nada sólido a su trabajosamente lograda clientela popular.

E) También hay muchos emigrantes en los Estados Juntos que ansían nombramientos consulares por razones de prestigio más que de necesidad. Imposible intentarlo por otras vías que las de la gracia presidencial.

 Como se ve el problema no está sólo en los Presidentes sino también en la pobreza, en la mala suerte en el mercado o en la necesidad de prestigio. Para muchos nada importa que los políticos usen mal su poder ilimitado de nombramiento o que sean corruptos o cultiven vínculos poderosos con siniestros personajes nacionales y extranjeros: pueden nombrar nombrarlos y de la esperanza vive el hombre. 

 Max Weber cuenta que en una visita suya a Estados Unidos cuando la corrupción municipal era rampante y evidente los ciudadanos decentes y apolíticos le decían que preferían alcaldes incultos y corruptos “a los que podamos despreciar en vez de ser despreciados por políticos cultos y decentes”.

Resumiendo: hay demasiadas razones sociopolíticas para defender los poderes del Artículo 55 en  materia de nombramientos.

Por eso mismo urge contraponer las ventajas económicas y administrativas de una razonable pero amplia limitación de los mismos. Comencemos viendo el costo de no limitar los poderes presidenciales  de nombramiento y despido y sigamos con una manera posible de solución.

1. Costo del actual sistema
 A)  En nuestro actual sistema las personas preparadas y que han tenido o tienen éxito en los mercados deben recibir, sea o no voluntario su trabajo, una remuneración aceptable por renuncia total o parcial a su trabajo profesional  y por enfrentar el más que probable destierro laboral en un futuro posible gobierno de oposición.

 En la práctica la compensación no se reduce al salario  sino a derechos de automóviles, guardaespaldas, dietas del cargo y de participación en multitud de directorios de superintendencias, instituciones autónomas, empresas públicas y otras instituciones del Estado. La revelación de sueldos y beneficios de algunos altos funcionarios públicos, extensible por supuesto a los cargos más gerenciales y a representaciones en embajadas, consulados e instituciones multilaterales ha dejado perpleja y hasta indignada a la opinión pública.

 A todas luces estos beneficios no guardan relación ni siquiera con las de muchos administradores privados de alto nivel. Los funcionarios reciben además privilegios intangibles de impunidad práctica incluyendo inevitables tratos privilegiados. En su inmortal ensayo sobre la Política como Vocación  nos recordaba Weber que la compensación del llamado a la política no es tanto monetaria como psicosocial: experimentar la capacidad de influir sobre otros y de sentirse respetado y hasta temido.

¿Existe algún sistema menos costoso que permita mayores erogaciones en beneficio de los pobres? Sí: el llamado sistema burocrático de compensación.

A diferencia del mercado la burocracia debidamente practicada ofrece a los miembros todos del servicio civil y militar una compensación monetaria aceptable, seguridad de permanencia en el empleo, carrera de ascensos por mérito y derecho automático a pensión al llegar al retiro. A cambio de estas no pequeñas ventajas se exige renuncia al ideal de maximizar ganancias, de administración de bienes aun personales que debe delegarse en instituciones neutrales, de aceptar regalos (canastas y sobres), de ejercer actividades de mercado fuera de la enseñanza y de uso y venta de información interna  lograda por su posición.

  En algunos países latinoamericanos un grupo de altos funcionarios (Secretarios de Estado, Directores de Oficinas importantes) de libre designación por el Ejecutivo tienen impedimento temporal de salida al cese de su cargo para que se investigue su desempeño, y aceptan la embargabilidad de su patrimonio a favor del Estado en caso de detectarse manejos económicos impropios.

B) Un segundo y muy apreciable costo financiero de nuestro sistema de nombramientos y despidos a juicio del Presidente es la falta cíclica  cuatrianual de continuidad en inversiones, contratos y acuerdos al cese de un Gobierno y comienzo de otro aunque sea del mismo partido político.

  Los nuevos incumbentes de la administración pública se sienten obligados por lo menos a revisar los  contratos en marcha, a renegociar los que se tramitan y a situar “su gente” dentro de los programas. La ausencia de responsables del manejo anterior de programas multianuales paraliza la ejecución en marcha e impone costos de transacción adicionales. Consecuencia: inflación del costo para enfrentar dilaciones.

  Casi siempre, además, y de mayor importancia práctica,  quieren los nuevos directores mejorar los términos de acuerdos  (algo siempre posible) y obtener nombramientos de  y para los suyos que aun cuando estén suficientemente preparados desconocen el origen, la dinámica y hasta las peculiaridades del tema. En general el período de aprendizaje cabal puede extenderse por un año.

C)  Desde un  punto de vista institucional difícilmente cuantificable el sistema tiende a conquistar y premiar la simpatía  partidista más que el mérito y la capacidad. En principio es posible aunar capacidad y partidismo, moralidad y preferencias. Metodológicamente, sin embargo, es preferible desde el punto de vista de eficiencia de la administración pública su separación y la prioridad de la preparación (que no es sólo académica o profesional sino también administrativa y moral) sobre el partidismo.

 En el mismo renglón de costos intangibles  figura la perversión de las finalidades de todo gobierno democrático. Lo menos que se exige de la democracia participativa es que la consulta popular cada cierto tiempo constitucionalmente definido para confirmar o revocar a los gobernantes refleje las preferencias reales de la mayoría y no la compra del voto basada en  la pobreza de la población. La compra no es sólo directa: dinero a cambio de voto, sino empleo o contratas a cambio de voto. De ambos modos la necesidad personal manipulada, ni siquiera el interés de la persona, impele al voto insincero, a votar por quien puede penalizar no por quien uno prefiera.

 La generalización de estas prácticas por los Presidentes contribuye a pervertir la actividad económica y política  fomentando un oportunismo irrespetuoso sobre todo principio de decencia.  Nada es bueno ni malo; todo es comprable; no espero que los demás acaten la ley ni que los jueces decidan de acuerdo a criterios legales; no tengo que pagar impuestos ni cumplir contratos a no ser que me obliguen coactivamente. En esa situación la “gobernanza”, la aceptación sincera y fácil del gobierno nacional, es una simple quimera.

2. Posibles soluciones
A)Aunque las “soluciones” exigen para poder serlo estar de acuerdo con la situación y dinámica de una sociedad, nunca está de más reflexionar sobre lo que deberían ser. Lo deseable, aunque tal vez todavía no realizable, desencadena acciones preparatorias y deslegitima lo malo existente. Buscar lo deseable es condición necesaria para todo cambio en mejor.

Deseable es: a) restringir el nombramiento de empleos públicos de libre elección por el Presidente a unos pocos cientos  indicados por ley. A ellos puede nombrar y despedir el Presidente. Esto implica que el Presidente no puede despedir a los demás ni crear sin aprobación legal nuevos cargos de libre designación.

b) Todos los demás cargos de la administración son de carrera y por lo tanto sus ocupantes no pueden ser despedidos salvo en casos de incumplimiento, de conflicto de intereses  o de trasgresión de obligaciones. Su despido es recurrible a un Tribunal Administrativo que tiene que decidir su pertinencia en un plazo prefijado.

  c) El nombramiento de empleados y funcionarios públicos

debe efectuarse en base a concursos públicos de libre competición. Esto incluye a los “consultores” manera práctica pero irrespetuosa de montar una red de expertos paralela pero mucho mejor pagada que la burocrática.

d) Todos los empleados públicos tienen derecho a una pensión ajustada por inflación de acuerdo a sus años de servicio y  están obligados a cotizar para la misma.

e) La infracción de estas reglas  tipificada como criminal, será juzgada en la Suprema Corte y tendrá el máximo tiempo de prescripción del sistema penal.

Como ni soy abogado ni administrador tengo que prescindir de formulaciones jurídicas y de prescripciones administrativas. Soy consciente de que el demonio está en los detalles no en la esencia   y que hay muchas formas administrativas para hacer inocuos en la práctica  grandes objetivos enunciados ingenua o sofisticadamente.

B) Una objeción oída de funcionarios públicos competentes que defienden el presidencialismo irrestricto de nombramientos y despidos de empleados públicos es el peligro de caos e ingobernabilidad que resultaría de dejar estas tareas a muchas personas cargadas de mañas políticas e intereses personales. Mejor es, dicen,  que una sola persona asuma ese poder aunque cultive el favoritismo político y no vacile en despedir a quienes no sean sus incondicionales. Muchos responsables tirando cada uno por su lado cometerán los mismos pecados y además tomarán caminos diferentes. Descentralizar la responsabilidad de los nombramientos públicos sería entronizar el “grupismo”.

 En teoría, argumentan, nombramientos por concurso público, carrera docente, pensiones, tribunales administrativos y condenas severas pueden contribuir algo a disminuir el mal pero el hecho de que el país es pequeño y poderosas las relaciones familiares y de amistad acabarán a la larga  con toda  neutralidad ejecutiva.

 La objeción podrá ser calificada de pesimista pero resulta imposible negarle valor práctico. Ingenuo sería esperar la eliminación total de la injusticia en este mundo. Pero, además de que las instituciones maduran con el tiempo sólo si alguna vez comienzan, hay que insistir en una educación cívica desde la escuela hasta los Colegios Profesionales  centrada en esta temática. La mera enunciación y hasta promulgación de leyes sin educación -en este caso incluso contracultural- es una forma más de “amagar y  no dar”, de guardar las apariencias y conservar la costumbre. Pecado dominicano y humano.

C) Leyendo hace años la interesante memoria de un  refugiado español en la zona de Medina, entre San Cristóbal y Monoguayabo, que insistió en mantener su anonimato (Medina del Mar Caribe, Bibliófilos) encontré una forma semipatriarcal de autoritarismo estatal. Trujillo, dice el autor, acostumbraba a tener grupos de gente pobres turnándose entre el trabajo (unas semanas) y el desempleo (otras semanas). Así aumentaba su clientela y satisfacía a buscadores de trabajo.

  Obviamente el sistema era malo en cuanto no daba seguridad ni permanencia y en cuanto acentuaba la dependencia de la voluntad  del Jefe pero era mejor que nada. Todavía se usa el sistema. Para ciertas fiestas y períodos electorales ve el viajero al Cibao a decenas de hombres afeitando a ras de tierra la yerba y la maleza de las cunetas de la autopista que el resto del año crecen a voluntad.

Mal sistema de empleo público visto como ideal. Hay que decir que hay huellas visibles de ese pasado:  la precariedad, la inseguridad para el futuro y el temor al despedido. Comprensibles, no justificables, indelicadezas de algunos empleados públicos.

3. Conclusión
Dos: reforma del artículo 55, carrera civil.