El tema de si se debe aumentar o reducir el gasto público cuando una economía se encuentra en una fase de restricción monetaria, es un tema recurrente de debate en América Latina y quizás el principal punto de confrontación entre los gobiernos y entidades como el Fondo Monetario o el Banco Mundial. Y usted se preguntará, ¿cómo es posible que se hable e insista hoy en recortar el gasto, cuando precisamente la realidad indica que la economía cuenta con capacidad productiva excedente, los bancos ostentan recursos ociosos y lo que realmente convendría llevar a cabo es reasignar nuevos recursos y estimular la demanda de la población?.

Lo cierto es que no estamos diciendo nada nuevo. Es de suponer siempre que un gasto realizado por un gobierno tiene el poder y la contagiosa posibilidad de estimular  la demanda, el comercio y las ventas. En los países desarrollados, el gasto público y el déficit fiscal suelen aumentar en períodos de recesión, lo cual parece ser una reacción razonable. Pero, lo que pasa es que en América Latina ocurre exactamente lo contrario: los gastos se recortan (o se llevan a un mínimo), se elevan los impuestos y se reduce el déficit fiscal, cuando la economía se restringe. Estas experiencias contrastantes sugieren que algo debe dificultar el manejo fiscal en América Latina.

Ahora bien, deberíamos entender que la principal razón que diferencia el ajuste del gasto al crecimiento económico es que los gobiernos de nuestros países cuentan con muy poco margen para conseguir financiamiento o para recaudar mayores impuestos, y ese margen se estrecha aún más en períodos de recesión económica o restricción monetaria. Ello explica también por qué en América Latina la inflación tiende a incrementarse en períodos de recesión: a falta de otras fuentes de financiamiento, los gobiernos se ven forzados a acudir a la emisión de dinero.

La función de estabilización

Las crisis económicas que suceden a nivel internacional se vinculan estrechamente al papel que tendría que representar un gobierno si realmente desea mantener los equilibrios macroeconómicos básicos. Y ese persistente esfuerzo hacia el logro de los equilibrios se concebirá siempre como condición necesaria (no suficiente) del crecimiento económico. Por ello, compete a los gobiernos alcanzar y preservar una sólida situación fiscal que redunde en un incremento del ahorro público y en una disminución del déficit primario.

Ahora bien, el ajuste de la política fiscal sobre el crecimiento económico exige actuar sobre los ingresos, sobre los gastos, o sobre ambos conceptos. Si bien los grados de libertad de la actual política de gasto público en América Latina son muy limitados, es preciso evitar que el ajuste recaiga sobre la inversión pública, sin perjuicio de reducir la importancia de reforzar determinados gastos de capital. Más bien debiera ponérsele límites a la expansión del gasto de consumo del gobierno y concentrar la mayor parte del ajuste a través de la reforma tributaria.  

Los cambios de coyuntura

Es desafortunado que los gobiernos tengan que responder a una política económica restrictiva con mayores medidas restrictivas. En Estados Unidos, por ejemplo, se ha buscado otorgarle mayor poder al contribuyente, reduciéndole los impuestos. Aquí, todo lo contrario. Pero ese estado de cosas sólo puede cambiarse con un comportamiento diferente durante las épocas de auge. Es decir, generando ahorros crecientes cuando la economía está creciendo para poder utilizarlos en los momentos de penuria. Infortunadamente, ésta no ha sido la práctica usual en América Latina.

Durante las últimas tres décadas, la economía de la República Dominicana ha crecido a tasas promedios nominales de 16, 25 y 21%. En ese mismo período el comportamiento del gasto público ha crecido a tasas promedio de 16, 22 y 20%. Asimismo, entre 2000-2007, el PIB creció 21.1% y el gasto 24.4%. En términos marginales, si bien durante las décadas entre 1970 y 1990 el gasto ejecutado por el gobierno exhibió un comportamiento fuertemente procíclico, no menos cierto es que entre 1990 y el año 2000 y entre éste y 2007 el gasto del gobierno ha crecido en 1.3 veces comparado con el crecimiento total de los ingresos.

Las causas de este comportamiento expansivo del gasto en períodos de auge deben buscarse en las instituciones que “gobiernan” las decisiones fiscales. La ignorancia o el oportunismo de los gobiernos o los ministros de turno no son buenas explicaciones. Al fin de cuentas ellos mismos han hecho muchas otras cosas bien, que parecían aun más difíciles, como reducir la inflación, abrir las economías, promover la participación del sector privado en actividades que antes eran monopolios estatales y eliminar las restricciones al funcionamiento de los sistemas financieros.

¿Qué hacer entonces?

Las decisiones de gasto público, para bien o para mal, son decisiones colectivas, en las cuales los ministros de finanzas son apenas uno de muchos autores. Y en muchos países, las reglas que gobiernan esas decisiones de gasto no son las mejores, porque no resuelven adecuadamente los problemas de coordinación y de credibilidad entre los funcionarios.

Todo el mundo puede estar de acuerdo en que sería bueno ahorrar parte de los recursos fiscales durante los períodos de reactivación económica. Sin embargo, si algunos grupos temen que otros se les van a adelantar para echarles mano a los recursos disponibles, preferirán que los recursos se distribuyan y se gasten de una vez. Este es el problema de coordinación, que en la República Dominicana es un tema todavía no resuelto en las prácticas de negociación entre el Congreso y el gobierno en materias fiscales.

Pero esto no es todo. Aunque podría lograrse un acuerdo entre los participantes actuales para ahorrar parte de los ingresos, no hay confianza en que ese acuerdo será respetado en el futuro por un nuevo gobierno, por otro Congreso o por los futuros líderes políticos. Por tanto, aunque hubiera coordinación, no se tomarían las medidas para ahorrar. Este problema de credibilidad lo propician la incertidumbre constitucional y legal, y la fragmentación e inestabilidad de los partidos políticos.

Quienes claman a diario por más disciplina fiscal y por mayor voluntad política para enfrentar el problema fiscal a menudo no entienden las complejidades de estos problemas de coordinación y credibilidad. Estos problemas son un reflejo de deficiencias de carácter institucional, que no se resuelven con llamados a la disciplina o al compromiso político.

La cifra

2.84%  ha sido la diferencia  porcentual del crecimiento del gasto público con respecto al crecimiento relativo del Producto Interno Bruto (PIB) en la República Dominicana entre 1987 y 2007. A partir de 2000, el gasto público ha crecido en un promedio de 24.4% y el PIB en 21.1%.

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Reformas requeridas

Se sostiene que para  que un país pueda mejorar el manejo de una situación fiscal determinada, las reformas institucionales requeridas descansan en seis pilares básicos: (1) Contar con una Ley de Responsabilidad Fiscal, que estimule la participación ciudadana y conjugue esfuerzos institucionales abiertos y conjuntos; (2) Adoptar sistemas electorales que no conduzcan a la fragmentación de los partidos (cosa que, sin embargo, puede no ser deseable por razones políticas y sociales); (3) Establecer instituciones presupuestarias transparentes, que otorguen mayor responsabilidad y autonomía al ministerio de Hacienda y disminuyan las instancias de interferencia y negociación entre el Ejecutivo y el Congreso; (4) Fijar metas fiscales explícitas y claras, pero ajustables automáticamente cuando los ingresos se elevan de forma imprevista o temporal para que se eleve el ahorro, y viceversa; (5) Crear organismos técnica y políticamente independientes que operen como árbitros neutrales para vigilar el cumplimiento de las normas y metas fiscales; y (6) Eliminar los sistemas automáticos de distribución de los ingresos fiscales.