Para resolver la crisis bancaria y restaurar el crecimiento de RD

Para resolver la crisis bancaria y restaurar el crecimiento de RD

POR STEVE H. HANKE*
Después de una década de rápido crecimiento, la República Dominicana entró en una espiral descendente en 2003. La economía se contrajo por primera vez desde 1990, la tasa de inflación se cuadruplicó, el peso dominicano se derrumbó, la deuda del gobierno superó el doble, las tasas de interés se dispararon y el banco central incurrió en grandes pérdidas.

La catarata de malas noticias económicas siguió a un chapucero rescate bancario. Lo que había empezado como una operación  rutinaria en funciones de prestamista de último recurso terminó con un banco central que se hizo cargo del segundo banco privado de la República. Esta medida descapitalizó al banco central de un solo golpe y le costó directamente a los dominicanos 15% de su producto interno bruto.

El público ha perdido la confianza en el gobierno y en el banco central. Para darle un vuelco a la economía, el presidente electo Leonel Fernández tiene que abrazar una serie de audaces reformas para recuperar la confianza. La pieza central de estas reformas tiene que ser un régimen monetario nuevo en el país que genere dinero estable.

El país debería elegir una de tres opciones monetarias: una junta monetaria, un sistema “dolarizado”, y un régimen de banca libre. Cualquiera es factible y restablecería la confianza en la República Dominicana. Además de la reforma monetaria, la RD tiene que implementar firmes reformas tributarias que estimulen el trabajo legal en la economía formal, los ahorros y las inversiones.

Se recomienda un sistema de impuesto plano de 15%.

Introducción

Durante la década de 1992-2002, la República Dominicana constituyó todo un éxito económico. El producto interno bruto real creció 745%. Como resultado, la República Dominicana cerró su brecha de ingresos con Estados Unidos, al desplazarse de PIB real por persona de aproximadamente 12% del nivel de EEUU en 1992 a 18% en 2002.

La inflación estuvo debajo de 10%, excepto en 1995, cuando llegó a 14.3%, y en 2002, cuando fue de 10.5%. La deuda del gobierno era relativamente baja, llegando solo al 26% del PIB en 2002.

La historia de éxitos tuvo una abrupta interrupción en 2003, cuando la economía se contrajo por primera vez desde 1990 (en 0.4%) y la inflación saltó a 42.7%. La tasa de cambio oficial del peso dominicano se depreció de 17.76 por dólar de EEUU a finales de 2002 a 35 por dólar a finales de 2003. Actualmente, está cerca de 45 por dólar. La deuda del gobierno es superior al doble (57% PIB) y el gobierno está vacilando al borde de la cesación de pagos. (1)

El Departamento de Control de Precios también entró en acción. Pollo, huevos, cemento y agua embotellada se añadieron a la lista de los artículos cubiertos por techo de precios y la policía de control de precios prometió añadir otros 25 rubros a la lista (2). No sorprende que cifras récord de dominicanos depauperados se lancen al mar en naves destartaladas con destino a Puerto Rico en busca de otras perspectivas de empleo más brillantes. (3)

República Dominicana entró en esta espiral descendente después de un chapucero rescate bancario. El daño colateral del rescate se ha esparcido ahora por toda la economía. Ante la falta de una estrategia para restaurar la confianza y el crecimiento, RD registrará un segundo año consecutivo de recesión e inflación de doble dígito.

El 16 de mayo, Leonel Fernández fue elegido presidente, Esta fue la parte más fácil. Ahora Fernández tiene que desarrollar una estrategia para darle un vuelco a la economía. Esto requerirá un paquete de reformas que eleven la confianza. (4)

Un rescate bancario chapucero

Un torpe rescate bancario causó los problemas actuales de la RD. En septiembre de 2002, el tercer banco del país (y el segundo mayor banco privado), Banco Intercontinental, empezó a experimentar retiros de sus depósitos cada vez mayores. Para compensar a Baninter, como se conocía al banco, el banco central suministró préstamos libremente. En verdad, se trataba del caso clásico en el cual los resbalones del prestamista de último recurso había sido “engrasado” por violaciones. El presidente de Baninter, Ramón Báez Figueroa, se había ocupado del asunto, mediante la distribución de generosos regalos a funcionarios del gobierno. Gracias al imperio de medios controlado por Baninter, el público respaldó, al menos al inicio, los préstamos del banco central.  

En marzo de 2003, otro banco local, Banco del Progreso, expresó interés en adquirir a Baninter. Sin embargo, cuando se examinaron las cuentas de Baninter se encontraron pruebas de extensos problemas no revelados, y se dio marcha a tras a la adquisición. Una nueva investigación descubrió que la máxima administración había estado llevando un sistema doble de contabilidad durante 14 años. Los malabaristas contables habían logrado engañar a todo el mundo, incluyendo a los auditores bancarios del gobierno.

La dimensión del fraude terminó con cualquier posibilidad de adquisición normal. Como resultado, el banco central asumió Baninter en abril de 2003 y de inmediato se descapitalizó a sí mismo. Baninter fue declarado en quiebra en mayo y se disolvió en julio. Las deudas de Baninter excedían a sus activos en 55 millardos de pesos, o US$2,2 millardos, a la tasa de cambio de entonces. Esta cifra representaba un golpe de 15% al PIB de RD y más de dos tercios del presupuesto anual del gobierno.

Una ley adoptada en 2002 suministró un fondo de seguro de depósitos para garantizar los depósitos de hasta 500,000 pesos por depositante (a la tasa de cambio del mercado entonces, cerca de US$24,000). Pero en el momento que Baninter quebró, el fondo todavía no operaba (5). No obstante, el gobierno decidió rescatar a todos los depositantes de Baninter por el valor total de sus depósitos, incluyendo cantidades que excedieran los 500,000 pesos. Los beneficiarios principales de esa socialización de las pérdidas de depósitos de Baninter fueron 80 grandes clientes cuyas cuentas depositadas representaban tres cuartas partes del total.  

Sus benefactores -el pueblo contribuyente dominicano- involuntariamente, se ha quedado con la pesada bolsa en las manos. En verdad, los contribuyentes han sido cargados con un enorme incremento de la deuda pública¸ un incremento que lleva tasas de interés muy altas. No causa sorpresa alguna que el pueblo haya perdido la confianza tanto en el gobierno como en el banco central (6).

El episodio es otro caso en el cual una operación de préstamo de último recurso terminó en una estafa colosal. (7)  En los años 80, se produjeron 45 grandes crisis bancarias en el mundo, y al igual que la crisis dominicana, terminaron en la mayoría, si no en todos los casos, con la desaparición del capital del sistema bancario. En la década de los 90, el número de crisis bancarias saltó a 63. El promedio de los costos directos de esos rescates ascendió a un sorprendente porcentaje entre 15% y 20%.

El círculo vicioso

Para financiar el costo directo del rescate de Baninter, el gobierno recurrió a la medida clásica: imprimir dinero, emitiendo más deuda y aumentando las tasas de impuestos. Los costos indirectos resultantes, también son los clásicos: una combinación tóxica de inflación en aumento, una moneda que se deprecia, tasas de interés más elevadas, un derrumbe en la confianza de la población, y una economía que se contrae.

La base monetaria subió de 39 millardos de pesos en abril de 2003 a 78 millardos de pesos en diciembre. El gobierno entendió, sin embargo, que resolver el rescate solo con la impresión de dinero pudiera llevar a un colapso total de la moneda. Como consecuencia, el banco central emitió también cerca de 55 millardos de pesos de nuevos títulos en 2003.

Para que los títulos resultaran atractivos al público, era necesario poner más queso en la trampa. El banco central resolvió esto con el pago de intereses muy altos. Por ejemplo, en la subasta del 19 de mayo de 2004, el rendimiento promedio sobre los certificados de depósitos (CD) del BC a 14 días era de 60.25%; para el CD menos popular a 35 días, el rendimiento era 58.78% y para los aún menos populares a 56 días, de 56.12% (9)

El financiamiento total de la impresión de dinero y emisión de deuda excedió la cantidad original del rescate de 55 millardos de pesos por Baninter, debido a la depreciación del peso y porque el banco central también le prestó a bancos más pequeños que también andaban en problemas. También el gobierno aumentó los impuestos, en especial un impuesto de 5% a las exportaciones, e introdujo más controles en precios.

Para aliviar el dolor, la RD llegó a un acuerdo en enero de 2004 con el Fondo Monetario Internacional. El FMI pronóstico una inflación de 14%, un crecimiento económico de -1%, y la deuda del gobierno en 54% del PIB, para 2004. Los observadores privados son menos optimistas. Por ejemplo, el banco suizo UBS pronostica una inflación de 25%, un crecimiento de -4%, y la deuda del gobierno de 61% del PIB (10). Sin embargo, el gobierno está pagando tasas de interés muy elevadas y corre el riesgo de caer en una “trampa de deuda”. Aunque la mayoría de los observadores sigue pensando que el país logrará evitar la trampa, la economía se desplaza por el filo de un cuchillo. Sin una estrategia que permita dar un vuelco sobre la mesa, los pronósticos que hablan de evitar la trampa podrían convertirse rápidamente en un ejercicio de pensamiento mágico.

Una historia de problemas con la política monetaria interna

República Dominicana nunca ha sufrido el tipo de hiperinflaciòn típico de América Latina, pero el récord a largo plazo de la moneda dominicana ha tenido algunas manchas, en el mejor de los casos. El gobierno dominicano empezó a emitir papel moneda en 1844. Cuando se emitió por primera vez, el peso dominicano en papel era nominalmente igual al dólar de plata (peso fuerte), emitido por España, México y Estados Unidos. 

No obstante, el gobierno acudió con tanta frecuencia a la imprenta que la tasa se fue depreciando gradualmente hasta 50 pesos en papel por un “silver dólar”. En 1869, el gobierno autorizó que un banco nacional emitiera 3 papeles moneda. Esto produjo una depreciación sustancial de la moneda, con una tasa de cambio que cayó de 1 peso nuevo en papel (a corto plazo) por dólar de plata a 17 pesos en papel. La insatisfacción con la inflación generada por esos arreglos provocó que República Dominicana dejara de emitir papel moneda en 1903. En su lugar, RD utilizó el dólar estadounidense -en otras palabras, se dolarizó.

El sistema monetario dolarizado de RD duró hasta 1947, cuando la dictadura de Rafael Trujillo estableció un banco central, el Banco Central de la República Dominicana. El banco central se estableció según la moda intelectual de aquellos tiempos: la creencia de que cada país independiente debía contar con su banco central y moneda propios. El mantra del nacionalismo monetario fue acogido, y promovido por EEUU bajo la influencia de Henry Morgenthau y Harry Dexter White (11) No causa sorpresa que los expertos del Sistema de la Reserva Federal escriban informes respaldando el banco central de RD y la “des-dolarización” (12).

Desde su creación el BC ha estado sujeto a las presiones políticas. Desde 1947 hasta 1985, la tasa de cambio inicial de un peso dominicano por dólar, se mantuvo. Durante gran parte de ese periodo, los controles al cambio se utilizaron para calzar la tasa de cambio. Desde 1985, la tasa de cambio se ha depreciado persistentemente.

En la actualidad, hay poca confianza en el peso dominicano y bajo los acuerdos vigentes del BC, las perspectivas de estabilización del peso no son buenas. Para restaurar la confianza y revertir la espiral descendente, República dominicana tiene que implementar reformas audaces. Para asegurar el éxito, la pieza central tiene que ser un nuevo régimen monetario en la República Dominicana.

Opciones para la reforma monetaria

Antes de considerar las propuestas para re-acondicionar el régimen monetario de República Dominicana, es conveniente decir algunas palabras sobre la situación actual del banco central. Cuando el BC asumió a Baninter en abril de 2003, adquirió activos sub-estándar que valían mucho menos que las obligaciones de Baninter.

Esto, y una serie de operaciones cuasi-fiscales -actividades que no estaban relacionadas directamente con el objetivo de mantener la estabilidad monetaria -desequilibraron la hoja de balance del banco central (13). La declaración de ingresos del banco central tampoco salió ilesa.

Las pérdidas operativas del primer trimestre de 2004 fueron de 4,5 millardos de pesos, o US$100 millones. Esas pérdidas empujaron el valor negativo neto del BC a 63,9 millardos de pesos, o US$1.54 millardos, en marzo de 200 (14). Las operaciones cuasi-ficales en la República Dominicana han resultado en la fiscalización del banco central. Para garantizarla estabilidad futura, los regímenes monetarios y fiscales tiene que separarse. Además, es necesario un régimen monetario que imponga un fuerte constreñimiento al presupuesto a las autoridades fiscales.

La situación de las reservas de divisas del BC también merece un comentario. A finales de febrero, el BC tenía US$354 millones de reservas brutas en divisas. Después de restar las obligaciones extranjeras a corto plazo, las reservas netas eran de US$129 millones. Contra una base monetaria de casi 82 millones de pesos, las coberturas brutas y netas de reservas en divisas ascienden a solo al 20% y 75 respectivamente (calculado en 45 pesos por dólar) (15)

El banco central tiene un gran portafolio de activos domésticos que podría vender para recaudar divisas, pero sin información más detallada, no es posible comprobar cuánto valen esos activos y cuántas divisas podrían recaudar. De igual forma, las opciones de reforma monetaria presentadas suponen que se conseguirán rápidamente unos cuantos dólares provenientes de las ventas de la carpeta de bonos internos. Aún así, es posible una audaz  reforma monetaria basada en el dólar.

Una junta monetaria

Un sistema basado en el dólar requeriría la conversión del banco central en una junta monetaria. Esa conversión garantizaría que el presidente electo Fernández pudiera cumplir su promesa de retener y fortalecer el peso dominicano. (16)

Una junta monetaria ortodoxa es una autoridad monetaria que emite notas y monedas domésticas (y depósitos, en algunos casos históricos) convertibles sin restricción en una moneda ancla, a una tasa de cambio fija. Para asegurar la convertibilidad, una junta monetaria ortodoxa mantiene reservas netas en divisas, solo en activos extranjeros, igual al 100%, o ligeramente más, de sus obligaciones monetarias en notas y monedas en circulación  (más depósitos, si existen).

La hoja de balance de una junta monetaria contiene solo activos en reserva extranjera (no hay activos domésticos, y si los hay, están congelados) y obligaciones monetarias. En conjunto, esas características garantizan que una junta monetaria ortodoxa no tenga espacio para una política monetaria discrecional.

Un régimen de junta monetaria en República Dominicana, por tanto, emitiría pesos internos (obligaciones monetarias) que fueran, en efecto, clones de dólares estadounidenses (activos en divisas). Y el suministro de pesos internos fluctuaría en correspondencia de uno por uno con los cambios en las reservas en divisas de la junta monetaria.

Las juntas monetarias han existido en una serie de países del Caribe, principalmente colonias y ex colonias británicas.  Islas Caimán tiene hoy una junta monetaria. Las juntas monetarias tienen un historial excelente en el mantenimiento de tasas de cambio fijas y permiten plena libertad de cambio a una moneda doméstica para una divisa que funciona como ancla.

Las juntas monetarias sufrieron recientemente una publicidad desfavorable por el derrumbe del sistema de “convertibilidad” de Argentina. La mayor parte de los observadores clasificaron incorrectamente como una junta monetaria (17). Jamás fue una junta monetaria. En lugar de eso, el régimen argentino fue un sistema de banca central. Contenía algunos rasgos que lo hicieron ver a los no avisados como una junta monetaria. El sistema de convertibilidad mantuvo una tasa de cambio de uno por uno entre el peso y el dólar de EEUU, y garantizó la convertibilidad del peso, pero a diferencia de una junta monetaria ortodoxa, el banco central mantuvo cantidades sustanciales de activos domésticos. Es más, la Ley de Convertibilidad de 1991 de Argentina permitió al banco central alterar el nivel de sus activos domésticos, permitiendo una política monetaria a discreción. El banco central utilizó sus poderes liberalmente, en particular después de 1994 (18) Eso no hubiera sido posible bajo un régimen de junta monetaria. Y en consecuencia, la reputación del sistema de convertibilidad de Argentina como junta monetaria es un caso clásico de error de identidad. (19)

Una junta monetaria en la RD se vería obligada a empezar con menos de 100% de reservas netas en divisas como cobertura contra su base monetaria. Ni siquiera tendría una cobertura de reservas brutas de 1005,  a menos que se obtuviera un préstamo en el exterior (20) No obstante, esto no impediría el establecimiento de una junta monetaria dominicana. Una junta monetaria exitosa puede establecerse, si se requiriera, que los incrementos en sus obligaciones monetarias estuvieran respaldadas  por completo por divisas. Esta regla aumentaría la confianza en la tasa de cambio fija del peso, y aumentaría la demanda de pesos  En consecuencia, se predeciría un crecimiento estable en la relación divisas/base monetaria y la junta monetaria avanzaría hacia un sistema totalmente ortodoxo. Esa es la experiencia de la junta Monetaria de África Oriental (MAO) entre 1920-1950.

La MAO, que operó principalmente en Kenya, Tanzania y Uganda, empezaron las operaciones con una proporción de cobertura en divisas bastante inferior al 100%. La junta incrementó sus reservas al exigirle a los que demandaban moneda doméstica que depositaran divisas en valor igual con la junta (calculada a la tasa de cambio mantenida entre la moneda doméstica y su moneda de reserva, la libra esterlina). Excepto durante algunos años durante la Gran Depresión, la demanda de moneda doméstica fue fuerte, y los activos en divisas de la junta, que se invirtieron en títulos seguros con intereses, creció. Los ingresos de los activos de la junta aumentaron las divisas de un punto bajo del 10% durante la Gran Depresión a más de 100% de sus obligaciones monetarias en 1950. (5)

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Steve H. Hanke es profesor de economía aplicada en la Universidad John Hopkins y miembro importante del Instituto Cato. Es autor de una serie de propuestas de reforma monetaria y ha participado en reformas monetarias en Argentina, Bosnia-Herzegovina, Bulgaria, Ecuador, Estonia, Lituania y Montenegro.

 

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