POR STEVE H. HANKE
DOLARIZACIÓN: Otra opción que tiene el dólar como base requeriría que RD sustituyera el peso por el dólar de EEUU. La RD tiene experiencia histórica con la dolarización (1903-1947). Aunque el sistema funcionó sin contratiempos desde la perspectiva de la tasa de cambio, el país sufrió junto con EEUU, como resultado del pero error de la historia monetaria de EEUU: la gran contracción monetaria de la Reserva Federal durante la Gran Depresión.

Del lado positivo, la reciente experiencia de Ecuador con la polarización es importante y digna de ser destacada. En 1999, Ecuador sufrió una crisis que tenía todos los sellos de la crisis actual de RD. Para revertir su grave espiral descendente, la moneda interna ecuatoriana, el sucre, fue sustituído por el dólar de EEUU en 2000. Esto le aportó a Ecuador una sacudida positiva de la confianza, estabilidad y en general, buenos resultados económicos, a pesar de la continua fragilidad en el sistema político (21) En verdad, hasta The Economist, que ha mirado con ojos escépticos la dolarización concluyó recientemente lo siguiente: “Después de décadas de inestabilidad económica -y a pesar de los temores sobre la sostenibilidad del apresurado cambio de Ecuador al dólar hace cuatro años- el PIB creció en un estimado del 2.7% el año pasado. Las finanzas públicas estaban en negro, la inflación descendió a una baja récord de 6%; la inversión extranjera alcanzó un alza récord; la cuenta comercial estaba casi equilibrada”.(2)

Sin un préstamo externo, no sería posible sustituir los pesos dominicanos que están en circulación con dólares de forma inmediata. No obstante, esto no imposibilitaría la dolarización plena gradual de la República Dominicana.

El gobierno podría anunciar su intención de dolarizar plenamente y empezar el proceso mediante la introducción de un sistema monetario paralelo en el cual el peso y el dólar circularan simultáneamente. Bajo este arreglo temporal, la base monetaria del peso se congelaría y el papel moneda en peso se eliminaría de circulación una denominación a la vez, empezando con los billetes de mayor denominación. Los dólares sustituirían a los pesos en circulación en la medida que el crecimiento económico le permitiera al gobierno acumular dólares mediante excedentes en el presupuesto, la venta de activos del gobierno, o la venta de activos domésticos en la carpeta del banco central. Hasta que todos los pesos estén retirados de circulación, el gobierno mantendría la tasa de cambio que fijó para aceptar pagos de impuestos ya fuera en pesos o en dólares. (23)

Antes de analizar la tercera opción de reforma tributaria, merecen atención los comentarios del señor John Taylor, subsecretario del Tesoro de EEUU para Asuntos Internacionales: Al testificar ante la Cámara de Representantes de EEUU el 1 de octubre, de 2003, Taylor dijo: “También reconocemos que, en especial en los casos de economías pequeñas abiertas, hay beneficios de una tasa de cambio “pegada” fuerte, ya sea mediante dolarización, como en El Salvador, vinculándose a una unión monetaria, como Grecia, o utilizando una junta monetaria creíble, como en Bulgaria o Hong Kong.” (24)

El testimonio del subsecretario Taylor cubrió, por tanto, las dos opciones mencionadas arriba. Además, dijo posteriormente en el Wall Street Journal que si República Dominicana deseaba dolarizar, el Tesoro de EEUU la respaldaría. (25) Recientemente, Taylor fue incluso más lejos, cuando respaldó la eliminación de los bancos centrales en países que tienen instituciones débiles y declaró que EEUU aportaría la asistencia técnica a RD, si se decide a dolarizar.

BANCA LIBRE

Otra opción de reforma monetaria más sería la banca libre -permitir a los bancos emitir sus propios billetes (papel moneda), en lugar de depender de los billetes emitidos por el gobierno. Aunque la banca libre no existe en ninguna parte del mundo hoy, tiene una larga historia. Por ejemplo, la banca libre existió en el Caribe, en las colonias británicas hasta los años 50, cuando fue sustituida por la banca central, porque los gobiernos querían apropiarse de los ingresos por emitir las papeletas.

Entre los bancos privados que antiguamente emitían billetes, esta el Bank of Nova Scotia, de Canadá, que tiene sucursales en República dominicana y hoy opera como Scotiabank.

Cuando la banca libre no estaba agobiada por las restricciones (6), tenía un buen registro en cuanto a propiciar dinero estable. (27)

En principio, los bancos tendrían la libertad de emitir billetes denominados en cualquier moneda que quisieran, pero en la práctica, en RD lo más probable es que emitieran sus billetes denominados en dólares, puesto que ya ofrecen depósitos denominados en esa moneda. (28) El gobierno de EEUU es en la actualidad es el único emisor de billetes y monedas en dólares, pero no tiene el derecho exclusivo para hacerlo, ni siquiera en Estados Unidos.

Hasta 1935, los bancos en EEUU emitían notas además del gobierno norteamericano, y en años recientes se hizo legal para ellos hacerlo de nuevo, aunque pocos banqueros están conscientes de esta posibilidad y ningún banco ha aprovechado esa ventaja. (29) Sería deseable permitir la libertad completa para la emisión de billetes. Cualquier entidad podría emitir billetes. Bajo el sistema de banca libre, la población no estaría obligada a aceptar billetes que no quisiera porque a diferencia de los billetes del gobierno, las papeletas que se emiten por entidades privadas no constituirían una oferta obligatoria. Y de acuerdo con esto, la competencia entre los emisores de billete aseguraría la calidad y estabilidad de la moneda. Sin embargo, puesto que el caso Baninter reveló debilidades en el sector financiero dominicano, sería prudente limitar la emisión de billetes, inicialmente, a los bancos que cumplen con altos niveles de liquidez y transparencia.

Para empezar, la banca libre en RD, el gobierno podría anunciar que está congelando la base monetaria en pesos y que los bancos privados más sólidos pudieran emitir billetes privados. Bajo ese régimen monetario paralelo, los billetes del gobierno continuarían circulando y serían aceptados por el gobierno en los pagos de impuestos a una tasa cambiaria fija con el dólar, pero los billetes emitidos por la banca, gradualmente serían dominantes.

Otra posibilidad requeriría que el gobierno hiciera un acuerdo con los bancos para transferirle a estos determinados activos con las obligaciones de moneda emitida ahora por el banco central. En una variante más remota, los bancos sencillamente aceptarían los billetes del gobierno del público, pagando sus propios billetes a cambio, sin ninguna transferencia de activos por parte del gobierno, para ganar terreno en el mercado.

RASGOS COMUNES

Todas opciones de reforma monetaria presentadas le permitirían al gobierno dominicano escapar de los cuernos de su dilema actual. Por una parte, un peso estable se puede realizar solo mediante la imposición de penosas tasas altas de interés, que actúan como un lastre en el crecimiento económico y empujan al gobierno hacia una trampa de deuda. Por el otro, puesto que el peso perdió credibilidad, tasas de interés bajas, como las que hay ahora en EEUU, resultarían en un peso en quiebra y tasas de inflación más elevadas.

Ambas alternativas tendrían resultados indeseables que podrían ser evitadas adoptando cualquiera de las opciones de reformas basadas en el dólar. En realidad, las opciones que tiene el dólar como base separarían las funciones monetarias y fiscales en RD y garantizarían tanto dinero estable, como fuertes exigencias al presupuesto.

Cuando ya la política monetaria deja de ser una herramienta de la política interna, no habría motivos para mantener las regulaciones que existen ahora para apuntalar al peso. Todas las opciones serían igualmente compatibles para permitirle a los dominicanos tener y realizar negocios en cualquier moneda extranjera de su elección, no solo en dólares. Si el dólar, en algún momento futuro, empezara a dejar de ser una moneda confiable, los dominicanos tuviesen libertad para cambiar a otras monedas que satisfagan mejor sus necesidades. La utilización del dólar como moneda ancla no sería un fin en sí mismo; sería un paso hacia una mayor competencia y libertad en asuntos monetarios.

Las opciones de  reforma monetaria presentadas requerirían cambios en las leyes dominicanas vigentes. Si el banco central se convierte en una junta monetaria, sería necesario reescribir la carta del banco central para eliminar cualquier base para operaciones discrecionales, tipo banco central que derrotaran el propósito de tener una junta monetaria. La dolarización o la banca libre funcionarían mejor si el banco central fuera eliminado totalmente (7) y sus funciones no relacionadas con la emisión monetaria se delegaran en otras áreas del gobierno.

REFORMA TRIBUTARIA

Los profesionales del mercadeo saben que las campañas de ventas exitosas se montan con una propuesta única de ventas y grandes imágenes demarca. (30) Cualquiera de las opciones de régimen monetario que tenga al dólar como base le daría a la RD los ingredientes para una campaña de venta y una sacudida de la confianza.

Sin embargo, una reforma monetaria debería estar complementada con otras reformas. Por ejemplo, debería introducirse un programa de privatización. Para empezar, las compañías de distribución de electricidad que fueron nacionalizada en 2003 deben ser privatizadas. Las reservas de los ingresos provenientes de la privatización deberían ser reservados y utilizados para facilitar la transición a un nuevo régimen monetario.

Además, la RD necesita una audaz reforma tributaria. Los ingresos por impuestos empiezan en niveles de ingresos tan bajos que desestimulan el trabajo legal en la economía formal. La categoría de impuesto al ingreso más bajo, 15 por ciento, empieza ligeramente por debajo de los 200,000 pesos de ingresos gravables al año, que es casi US$4,500 a la tasa de cambio actual. (31) El tope superior de 25% empieza ligeramente por debajo de los 500,000 pesos al año, que es cerca de US$11,000 a la misma tasa de cambio. Estos parámetros en RD son indexados a la inflación anualmente, pero cuando la inflación es tan alta, como estuvo el año pasado, crea una distorsión, o “bracket creep”, signficativa durante el transcurso del año. 

Aunque US$4,500 al año es un ingreso razonable según los parámetros dominicanos, hay que recordar que el país está compitiendo con otros por atraer y retener trabajadores. La mayoría de los dominicanos enfrentan tasas de impuestos más altas en su país que las que pagarían en EEUU. Aunque pocas personas pagan todos los impuestos que exige la ley, el impuesto sigue siendo un elemento desestimulante para que la mayor parte de los trabajadores y empresarios se queden en el pais, en lugar de ir a probar su suerte en EEUU u otros lugares.

La estructura tributaria actual promueve la evasión fiscal, porque empieza en niveles bajos. En 2002, al último año de información completa asequible, los impuestos a los ingresos (personal, corporativo, nóminas, etc.) generaron 25% de los ingresos del gobierno central en RD, comparado con 92% de los ingresos federales en EEUU.

Para reducir la evasión fiscal y concentrar la recaudación en las personas que generan la mayor parte de los ingresos, los impuestos deben convertirse en un impuesto bajo, de tasa fija con un umbral que sea alto, según los estándares locales. Por ejemplo, las tasas más altas deberían ser eliminadas, dejando una tasa única de 155, y el umbral podría elevarse del nivel actual de cerca de US$4,500 hasta US$20,000 al año.

Los impuestos a las nóminas de empleadores y empleados totalizan 11% del salario, pero debido a la extendida evasión, aportan mucho menos a los ingresos que en EEUU. El mayor generador de ingresos del gobierno es el impuesto al valor agregado (IVA), el Impuesto sobre Transferencia de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS). Su tasa es 12%. La tasa subió 8% a comienzos de 2001, y el alcance del impuesto se amplió de productos, principalmente, a los servicios. (Por otro lado, los impuestos a las importaciones se redujeron al mismo tiempo).

El IVA es más difícil de evadir que el impuesto a los ingresos, pero, particularmente en un país en desarrollo, cuando llegan al nivel que existe ahora en RD, a menudo empieza a sufrir de evasión a gran escala.

Sería deseable reducir el ITBIS a 10% y más adelante, a no más de 8%, mientras se mantiene la base más amplia que existe desde 2001. El impuesto a los ingresos corporativos es 25%. Es más bajo que en EEUU, pero podría resistir que se bajara más, finalmente, hasta el nivel de la tasa plana propuesta para el ingreso personal de 15%.

Si bien estas reformas tributarias son ambiciosas, son deseables y factibles. Realmente, Rusia adoptó medidas similares en enero de 2001. El resultado ha sido bueno: ha subido el cumplimiento con el pago de los impuestos, los incentivos funcionan, el ahorro y la inversión han mejorado, y los ingresos del gobierno que provienen del nuevo impuesto personal plano a los ingresos de 8% ha aumentado casi 80% en términos reales. (32)

CONCLUSIÓN

Como resultado en  gran medida al desastroso rescate bancario, República Dominicana está sufriendo los males de una profunda crisis económica. Para restablecer la confianza y darle un vuelco a la economía, el gobierno de Fernández tiene que hacer algo más que tratar de salir del paso. Tiene que emprender reformas audaces. La pieza clave tiene que ser una reforma monetaria que tenga como base el dólar, encaminada a producir un fuerte control del presupuesto y estabilizar el dinero. Además, el sistema tributario debe ser reformado para mejorar el cumplimiento y elevar los incentivos para el trabajo, el ahorro y las inversiones. 

————

*Steve H. Hanke es profesor de economía aplicada en la Universidad John Hopkins y miembro importante del Instituto Cato. Es autor de una serie de propuestas de reforma monetaria y ha participado en reformas monetarias en Argentina, Bosnia-Herzegovina, Bulgaria, Ecuador, Estonia, Lituania y Montenegro.