POR ADOLFO MARTÍ GUTIÉRREZ
Es un hecho cada vez más imperioso que la política fiscal de un país esté orientada, fundamentada de forma transparente, en sólidos principios y reglas que eviten reiterados déficit y la imposición de restricciones a los gastos públicos.

En ese sentido, una «Ley de Responsabilidad Fiscal» define principios, establece reglas y exige mayor transparencia para aplicar una gestión fiscal responsable. Debido a las características de la economía dominicana, la Ley cubriría las deficiencias que normalmente suceden en el proceso presupuestario, y controlaría los niveles de endeudamiento y de gastos corrientes, por su alta representatividad en el total del gasto público.

Las características que definen las causas de las crisis económicas en una diversidad de países en el mundo, han determinado el repensar teórico de los límites de la actuación del Estado y de la utilización de los diversos instrumentos de la política económica. Indicadores económicos muy populares, tales como la aparición de grandes déficit, de procesos inflacionarios crónicos y de crisis de endeudamiento han contribuido a profundizar la importancia de los impactos monetarios de la política fiscal, determinando cuestionamientos a la política discrecional del gasto.

Justificación de las reglas fiscales

A lo largo del camino para imponer controles más rígidos sobre la política fiscal, han ido internacionalmente surgiendo movimientos políticos que promueven la tesis de la independencia del Banco Central como una forma de impedir la financiación monetaria del déficit público. Al mismo tiempo, la transición de gobiernos autoritarios en América Latina determinó que la sociedad pasase a ejercer un mayor control sobre el destino de los gastos y sobre los límites de la dirección de la política económica. Así, el fortalecimiento de las democracias y del Poder Legislativo ha llevado a valorar y considerar el presupuesto como el instrumento de control del gasto público y de definición de las prioridades nacionales. Éste debería entonces reflejar los anhelos de la sociedad en lo que se refiere a la determinación del volumen y del destino de los gastos y de garantizar el equilibrio entre ingresos y egresos, así como los medios de financiación de éstos últimos.

Pero la década de los años 90 ha señalado otra evolución en esta práctica, a partir de las experiencias de los Estados Unidos, de la Unión Monetaria Europea y de Nueva Zelanda. En los EEUU se introdujo un mecanismo de corte automático para los gastos del gobierno federal siempre que las previsiones indicasen la falta de cumplimiento de las metas de resultado fiscal establecidas por el congreso en el proceso presupuestario. En Europa, el Tratado de Maastricht, de 1992, estableció normas generales que deben ser obedecidas por todos los países y cuyo principio básico es que «los Estados Miembros deben evitar déficit gubernamentales excesivos». En Nueva Zelanda, la Ley de Responsabilidad Fiscal de 1994 estableció principios de mantenimiento de la deuda y del patrimonio en un grado prudente, donde el Congreso determina criterios de desempeño de forma genérica y el Ejecutivo tiene libertad para hacer el presupuesto y para gastar, siempre y cuando lo haga con un amplio y estricto acompañamiento por parte de la sociedad.

¿Cómo controlar la deuda y el crédito externo?

Entre los temas que no deben ser excluidos en el proceso de institucionalización del gasto público de un país se citan al menos seis importantes: (1) aplicar el principio de gestión fiscal responsable, con el objetivo de conseguir consistencia entre la política macroeconómica y el logro de la estabilidad; (2) la posibilidad de imponer limitaciones, tanto en la generación de déficit públicos (metas de resultado fiscal en presupuestos anuales y plurianuales), como en relación a su financiación, sea a través de impuestos (principios de anterioridad), sea por endeudamiento («regla de oro» y límites para la relación deuda/PIB) o monetariamente (prohibición legal); (3) dada la evolución de ciclos electorales, la necesidad de definir reglas y prohibiciones más estrictas que eviten que los gobernantes se aparten del equilibrio fiscal en períodos de fin de gestión; (4) la necesidad de claramente definir la relación entre los niveles y ministerios de gobierno, en especial en lo que se refiere al endeudamiento subnacional, apoyándose esa relación en la gestión de un equilibrio razonable y en la descentralización financiera; (5) la necesidad de introducir mecanismos de flexibilización de las reglas (normas) para permitir su cumplimiento y garantizar su efectividad; y (6) la posibilidad de, alternativamente, o en conjunto con la adopción de reglas, atribuir mayor importancia a la transparencia y al control por parte de los mecanismos del mercado.

Necesariamente, una gestión responsable de los recursos públicos debe dar énfasis al control no sólo de los gastos sino también del endeudamiento. Es por ello que en una Ley de Responsabilidad Fiscal se definen los conceptos de operación de crédito y de deuda pública y se proponen reglas bastante exactas para el control de la deuda, para la realización de operaciones de crédito y para la concesión de garantías por parte de las entidades públicas.

En lo que se refiere al endeudamiento, se consagra el precepto fundamental de que el producto de las operaciones de crédito no puede superar el monto de los gastos de capital dentro del mismo ejercicio financiero (regla de oro), exceptuándose los casos en que sea necesario financiar de una manera integrada los gastos de capital y los gastos con el costo relacionado a las inversiones. Con la finalidad de impedir la mala utilización, los gobiernos están impedidos de levantar recursos a través de las entidades bajo su control y de aplazar el pago a proveedores, prestadores de servicios o contratistas de obras a través de la emisión de títulos de crédito o de aval. Si una operación ha sido realizada sin tener en cuenta las condiciones definidas para ella, la nueva Ley determinaría la anulación de sus efectos, tanto a través de la cancelación o de la amortización total de la deuda generada, o de la constitución de una reserva cuyo valor sea correspondiente al exceso (y que se utilizará exclusivamente para amortizar la deuda en el ejercicio siguiente), quedando determinado que, mientras no tenga lugar la cancelación o la amortización, la deuda se considerará como vencida y no pagada, estando prohibida la realización de cualquier operación nueva.

La acción sobre el endeudamiento se completa con la adopción de controles sobre la deuda consolidada, cuyos límites máximos y prudenciales para cada esfera del gobierno serán determinados por el Senado de la República, bajo la forma de razones o de proporciones porcentuales, a partir de una proposición del Presidente de la República, debidamente justificada. Se exige de los administradores que mantengan el monto de la deuda en un nivel prudente, compatible con la recaudación y con el patrimonio neto y proporcionando un margen de seguridad que permita impedir que el eventual crecimiento de la deuda en períodos posteriores perjudique de forma significativa a los demás agregados macroeconómicos.

Ahora bien, no entendamos que porque existan reglas fiscales los desequilibrios fiscales desaparecerán de un plumazo. Pero sí con seguridad, se habrá hecho un proceso más transparente para delimitar todas las decisiones de gastos del sector público, siempre que se establezcan metas pre-establecidas y mecanismos presupuestarios capaces de garantizar su cumplimiento. Por ello, en lo adelante los gobernantes sabrán que adoptarían una nueva postura en lo que se refiere a la administración de los recursos que la sociedad les confía y deberán por tanto estar sujetos, no sólo a una manifiesta intención de manejar y controlar bien los recursos sino también de asumir jurídicamente el compromiso de hacerlo.

La propuesta de una Ley de Responsabilidad Fiscal no se resume a un simple corte en los gastos o a la determinación de metas temporarias para la generación de superávits. No se trata de aspectos coyunturales, ni de directivas de corto plazo de la política fiscal. Lo que se busca es el desarrollo de una nueva cultura fiscal en la economía dominicana. Exigir la aplicación de un nuevo régimen significaría para el país instituir principios permanentes e instrumentos modernos que delimitarían una estrategia fiscal más inmediata que pueda garantizar el necesario equilibrio fiscal a largo plazo.

El autor es economista y profesor universitario. E-Mail: adolfomarti@verizon.net.do